رأی شماره 2103124 هیئت تخصصی مالیاتی، بانكی دیوان عدالت اداری با موضوع: عبارت “سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی كه به تشخیص رئیس كل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می شود، در هیئت عامل بانك تصویب می گردد.” از بند الف ـ2 از مصوبات دومین جلسه هیئت عالی بانك مركزی مورخ 1403/4/12 ابطال نشد

هیئت تخصصی مالیاتی، بانكی

* شماره پرونده: هـ ت/0300202

* شماره دادنامه سیلور: 140431390002103124       تاریخ: 1404/08/19

* شاکی: آقای رضا باستانی نامقی با وکالت مسعود جلیلی آذرخیاو

* طرف شکایت: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

* موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت “سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می شود، در هیئت عامل بانک تصویب می گردد.” از بند الف ـ2 از مصوبات دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی مورخ 1403/4/12

* شاکی دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیئت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:

جلسه فوق العاده هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در ساعت 15:00 روز سه شنبه تاریخ 1403/04/12 با تلاوت آیاتی از قرآن کریم و با حضور اعضای محترم هیئت تشکیل گردید.

الف: هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مقرر نمود:

الف ـ2ـ در خصوص 12 دستورالعمل مصرح در قانون بانک مرکزی برای طی تشریفات تصویب در هیئت عالی فرآیندهای مصوب را به شرح پیوست طی نماید. سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می شود؛ در هیئت عامل بانک تصویب می گردد.

* دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

عبارت (سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می شود در هیئت عامل بانک تصویب می گردد در بند (الف ـ2) از مصوبات دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ 1403/4/12 به شرح ادله ای که در آتیه می آید خارج از حدود اختیارات و بر خلاف بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402 است.

اولاً تصمیم معترض عنه از مصوبات دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی مغایر با نص صریح بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402 است. در بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به رئیس کل بانک مرکزی تکلیف شده است که دستورالعمل های اجرایی مورد نیاز را به تصویب هیئت عالی برساند، اما هیئت عالی بانک مرکزی بر خلاف مقرره قانون مذکور، قاعده را بر این گذاشته است که هر دستورالعملی که مورد نیاز باشد باید در هیئت عامل بانک تصویب شود. بدین لحاظ واضح است که این بخش از مصوبه جلسه دوم هیئت عالی بانک مرکزی بر خلاف نص صریح قانون است و هیئت عالی نمی تواند بر خلاف قانون مصوبه تصویب کند. ثانیاً اصل عدم صلاحیت است و هنگامی که قانونگذار را به عهده یک مقام دولتی می گذارد تفویض این تکلیف به غیرنیازمند مجوز قانونی است و در قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به طور خاص تکلیف به تصویب دستورالعمل های مورد نیاز برای قانون در صلاحیت هیئت عالی قرار داده شده است و در همین ماده هیچ گونه تبصره یا استثنایی قائل نگردیده است و در کل قانون نیز تفویض اختیار تصویب دستورالعمل اجازه داده نشده است و اصل عدم صلاحیت اقتضا دارد که چنین اختیاری برای هیئت عالی وجود نداشته باشد که بتواند تکلیفی که به موجب قانون تصریحاً به عهده وی گذاشته شده است بر عهده ثالث بگذارد. ثالثاً فرض برحکمت قانونگذار است و هنگامی که مقنن امری را در یک قانون پیش بینی می کند؛ از این مسئله مقصودی داشته است آنگاه که مقنن تصریحاً تصویب دستورالعمل های مورد نیاز را در صلاحیت و تکلیف هیئت عالی بانک مرکزی دانسته است؛ بدون قانون امکان تغییر رویه وجود ندارد. مصوبه هیئت عالی در مرتبه هنجاری پایین تری از قانون قرار دارد و باید مصوبه در چهارچوب قانون باشد.

با عنایت به جمیع مراتب فوق مشخص گردید که عبارت (سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می شود؛ در هیئت عامل بانک تصویب می گردد به دلیل اینکه به عنوان یک قاعده اصلی چنین مقرر داشته است که تصویب دستورالعمل مورد نیاز بانک مرکزی در هیئت عامل بانک صورت می گیرد و چنین قاعده کلی بر خلاف نص صریح بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است و همچنین نظر به اینکه چنین اقدامی بر خلاف اصل عدم صلاحیت است؛ در نتیجه مصوبه مذکور بر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده صادر شده است.

نظر به مراتب فوق بدین وسیله تقاضای ابطال عبارت معترض عنه از بند (الف ـ2) مصوبات جلسه دوم هیئت عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را از تاریخ تصویب دارد.

* خلاصه مدافعات طرف شکایت:

به موجب ماده (21) قانون احكام دائمی برنامه های توسعه كشور، «اداره امور بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران بر اساس قانون پولی و بانكی كشور و اصلاحات بعدی آن است». علاوه بر آن، به موجب ماده 8 قانون بانك مركزی، هیئت عالی بانك مركزی، وظیفه تعیین سیاست های پولی، ارزی و اعتباری بانك مركزی و تصویب ابزار های مورد نیاز اجرای سیاست پولی در چهارچوب اسناد بالادستی ذی ربط را برعهده دارد. همچنین مطابق بند «ب» ماده 67 قانون مذكور، وظیفه تصویب دستورالعمل های اجرایی آن قانون بر عهده هیئت عالی است. وفق بند پ ماده 15 قانون بانك مركزی ج.ا.ا نیز مقرر گردیده است “اجرای كلیه وظایف و به كارگیری اختیارات بانك مركزی در این قانون، در چهارچوب مصوبات هیئت عالی بر عهده هیئت عامل است. همچنین هیئت عامل مكلف به اجرای سایر اموری است كه از سوی هیئت عالی یا رئیس كل ارجاع می گردد.”

همان گونه كه مستحضرید تفویض اختیار در حقوق اداری به جهات عقلی و منطقی و همچنین گستردگی وظایفِ نهادها و یا مقامات اداری امری معمول و پذیرفته شده است. بدون شك اداره سازمان های بزرگ امروزی با تنوع فعالیت ها و مسائل، بدون تفویض قسمتی از اختیارات سطوح بالاتر به سطوح پایین تر امری غیرممكن خواهد بود. در چنین شرایطی مقامات سطوح فوقانی برای اینكه فرصت كافی برای انجام وظایف اساسی تر سازمانی داشته باشند و در راستای اقتضای اصل اداره مطلوب و سرعت و دقت در اتخاذ تصمیمات اداری و همچنین اصل استمرار خدمات عمومی و بنا بر ملاحظات اداری و اجرایی و مقتضیات حسن اداره امور، ناگزیرند قسمتی از اختیارات خود را به سطوح دیگر سازمانی تفویض كنند. در نتیجه هیئت عالی بانك مركزی نیز مبتنی بر این اصل اداری، برخی اختیارات خود را به اركان بانك مانند هیئت عامل تفویض نموده است.

لازم به ذكر است به موجب بند «ب» ماده 67 قانون بانك مركزی ج.ا.ا، تصویب دستورالعمل های اجرایی قانون مذكور در صلاحیت هیئت عالی بانك مركزی است كه با توجه به تصریح قانونگذار بر مقام تصویب كننده، این صلاحیت را در زمره صلاحیت های قائم به شخص و غیرقابل تفویض هیئت عالی بوده و به استناد فراز ابتدایی بند (الف ـ2 ) مصوبه دومین جلسه مورخ 12 /04 /1403 هیئت عالی به درستی مقرر گردیده: «در خصوص دوازده دستورالعمل مصرح در قانون بانك مركزی برای طی تشریفات تصویب در هیئت عالی، فرآیندهای مصوب را به شرح پیوست طی نماید…»؛ لیكن تصویب سایر دستورالعمل ها به جز دستورالعمل های اجرایی فوق و سایر دستورالعمل هایی كه قانونگذار بر لزوم تصویب آن توسط هیئت عالی تأكید نموده، خارج از مصادیق صلاحیت های قائم به شخص و قابل تفویض است. در همین راستا نیز در فراز پایانی بند یاد شده مقرر گردیده: «… سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی كه به تشخیص رئیس كل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می شود، در هیئت عامل بانك مركزی تصویب می گردد.»

شایان ذكر است این تفویض اختیار علاوه بر قید مندرج در بند پیشین، از دو جهت دیگر نیز محدود و مقید می باشد: اولاً؛ اینكه لغو و اصلاح مصوبات پیشین شورای پول و اعتبار / هیئت عالی و همچنین وضع هرگونه مقرره كه به صورت صریح یا ضمنی بر اعتبار مصوبات پیشین شورای پول و اعتبار / هیئت عالی تأثیر می گذارند از شمول این تفویض

اختیار خارج بوده و توسط خود هیئت عالی صورت می پذیرد. ثانیاً؛ مقرراتی كه تصویب آن به موجب سایر قوانین و بنا به تصریح قانونگذار در صلاحیت هیئت عالی است.

هیئت تخصصی مالیاتی بانكی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140331390001308062 مورخ 06 /06 /1403 به اتفاق آراء حاضرین صراحتاً مقرر نمود كه “در رویه دیوان عدالت اداری تفویض اختیار برخی اركان بانك مركزی به برخی دیگر امری پذیرفته شده است و حتی اگر تصویب دستورالعمل مورد اعتراض را در صلاحیت شورای پول و اعتبار بدانیم، تفویض این اختیار به هیئت عامل بانك مركزی امری خارج از حدود اختیار تلقی نمی شود.”

هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری نیز طی دادنامه شماره 9809970906010013 مورخ 31 /01 /1398 ضمن معتبر دانستن تفویض اختیار شورای پول و اعتبار به اركان بانك مركزی مقرر نمود: با توجه به اینكه مطابق بند 1 قسمت (الف) ماده 18 قانون پولی و بانكی كشور، تصویب مقررات استخدامی و آیین نامه های بانك مركزی ایران از وظایف شورای پول و اعتبار بوده و در ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و ماده 21 قانون احكام دائمی برنامه های توسعه كشور مصوب 1395 بر اداره امور بانك مركزی بر اساس قانون پولی و بانكی كشور و مصوبات شورای پول و اعتبار تأكید نموده است، بنابراین مقررات استخدامی بانك مركزی از شمول قوانین عام از جمله قانون مدیریت خدمات كشوری خارج بوده و تابع مقررات خاص خود می باشد. بنابراین مصوبات مورد شكایت اولاً از آن جهت كه با رعایت ضوابط شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده خارج از حدود اختیارات قانونی مرجع وضع آن نبوده است. ثانیاً ادعای مغایرت آن با قانون مدیریت خدمات كشوری به جهت آنكه نظام استخدامی بانك مركزی از شمول قوانین عام مستثنی است، وجه قانونی ندارد… و من حیث المجموع مصوبات مورد شكایت قابل ابطال تشخیص داده نمی شود. با عنایت به موارد مذکور صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت مورد استدعا است.

پرونده کلاسه 0300202 به خواسته ابطال عبارت «سایر دستورالعملهای مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می شود، در هیئت عامل بانک تصویب می گردد» از بند الف ـ 2 مصوبه مورخ 1403/4/12 دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی، در هیئت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری مطرح شد و پس از بحث و بررسی، اکثریت اعضای حاضر مقرره مذکور را قابل ابطال تشخیص نداده و رأی به رد شکایت به شرح زیر صادر می کنند.

رأی هیئت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری

براساس بند (ب) ماده 67 قانون بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402/3/30 رئیس كل بانک مرکزی موظّف است در مهلت مقرر دستورالعمل های اجرایی مورد نیاز را به تصویب هیئت عالی برساند و با توجه به اینکه در فراز ابتدایی مقرره مورد شکایت اعلام شده است که درخصوص دوازده دستورالعمل مصرح در قانون بانک مرکزی باید تشریفات برای تصویب در هیئت عالی طی شود و با توجه به مفاد دادنامه شماره 8062 مورخ 1403/6/6 هیئت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری و دادنامه شماره 13 مورخ 1398/1/31 هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری که براساس آنها تفویض اختیار تصویب دستورالعمل های اجرایی به ارکان زیرمجموعه در صورت فقدان منع قانونی مورد پذیرش قرار گرفته است، لذا عبارت «سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رئیس کل جهت تصویب به هیئت عالی ارجاع می شود، در هیئت عامل بانک تصویب می گردد» از بند الف ـ 2 مصوبه مورخ 1403/4/12 دومین جلسه هیئت عالی بانک مرکزی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رأی به رد شکایت صادر و اعلام می کند. این رأی مستند به ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل بوده و ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.

نائب رئیس هیئت تخصصی مالیاتی بانكی دیوان عدالت اداری ـ ابوالفضل حسن زاده