رای شماره 2548970 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور كه در رابطه با تعیین حق جلسه اعضای كمیسیون های قانونی شهرداری ها صادر شده است بدلیل خروج از حدود اختیارات از تاریخ تصویب ابطال شد

شماره0207517                                                                       1404/10/14

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390002548970مورخ 1404/10/2 مبنی بر: بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور که در رابطه با تعیین حق جلسه اعضای کمیسیون های قانونی شهرداری ها صادر شده است بدلیل خروج از حدود اختیارات از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیركل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

 تاریخ دادنامه:  1404/10/2

شماره دادنامه: 140431390002548970

شماره پرونده: 0207517

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکی: آقای سید منصور آهوئی

طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ1402/8/24 سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“چنانچه مستحضرید بودجه سالانه شهرداری ها در پایان هر سال تهیه و پس از تصویب در شورای اسلامی شهر برای اجرا در سال بعد ملاك عمل قرار می گیرد. لذا در صورت عدم توقف اجرای این مصوبه غیر قانونی مفاد آن ملاك و مبنای تهیه و تنظیم بودجه شهرداری ها در سطح كشور قرار گرفته و در صورت نقض این بخشنامه امكان پرداخت ‍ حق الجلسه اعضای كمیسیون های شهرداری خارج از مفاد بخشنامه وجود ندارد؛ از طرفی چون آثار ابطال مصوبات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری رو به آینده است و مشمول گذشته نمی شود لذا حق و حقوق اعضای كمیسیون هایی كه در این مدت بیش از 20 ساعت در جلسات كمیسیون به صورت ماهانه حضور یافته اند تضییع می گردد. ضمن آن كه بیم آن می رود كه به لحاظ صدور این بخشنامه شهرداری ها و اعضای كمیسیون از تشكیل و حضور در جلسات كمیسیون بیش از 20 ساعت در ماه خودداری نموده كه نتیجه آن تضییع حقوق عمومی و تأخیر در انجام امور شهرداری و شهروندان است كه موجبات ورود خسارات غیر قابل جبرانی را به بیت المال و شهروندان دارد.

چنانچه در بند 1 بخشنامه نیز اشاره شده است، كاركنان دولت ونهادهای عمومی در صورتی كه مشمول قوانین استخدام كشوری و نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت باشند، وفق تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام كشوری و آیین نامه اجرایی آن موضوع ‍ تصویب نامه شماره 92211/ ت 34869 ه ـ مورخ 1385/8/6 هیئت وزیران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه 2 ساعته حداكثر به میزان یك بیستم حقوق و ‍ فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود، لذا تعیین و تعریف سقف پرداختی مجددی خارج از حدود تعیین شده در تبصره 2 ماده 43 قانون استخدام كشوری و ‍ آیین نامه اجرایی آن بر خلاف قوانین موضوعه و حدود اختیارات و وظایف سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور است.

مبالغ اعلامی از سوی سازمان شهرداری ها  و دهیاری های كشور بر اساس جمعیت شهر است. حال آن كه میزان حق الزحمه می بایست متناسب و متناظر با خدمات ارائه شده و بر مبنای سطح دانش تخصّص و میزان خدمات ارائه شده باشد، در ما نحن فیه تفاوتی بین مسئولیت اعضای كمیسیون های هم عرض درشهرهای مختلف كشور با جمعیت متفاوت وجود ندارد، زیرا ماهیّت پرونده ها در تمام كمیسیون های مشابه یكسان است و اگر مدّ نظر سازمان شهرداری ها حجم و تعداد پرونده ها در شهرهای با جمعیت بالاتر  باشد، باید پاسخ داد كه به ازای آن تعداد شعب كمیسیون و همچنین تعداد ساعات حضور اعضا در جلسات بیشتر می گردد و چون مبنای پرداخت حق الجلسه اعضای كمیسیونها ساعات حضور در جلسه است این اختلاف مرتفع می گردد. تعیین حداكثر ساعات تشكیل جلسه برای كمیسیون های قانونی نه تنها اقدامی خارج از حدود صلاحیت و اختیارات سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور است، بلكه در بسیاری از موارد غیر قانونی موجب تضییع حقوق عمومی شهروندان است.

برابر ماده 7 بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/7/17 وزیر كشور مرجع تهیه و ابلاغ بخشنامه های آتی در صورت لزوم معاون عمرانی و توسعه امور شهری و روستایی وزارت كشور تعیین شده است كه از نظر شخصیت حقوقی متفاوت و متباین با معاون وزیر و رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور است.

سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور صرفاً برای كمیسیون ماده صد آن هم در حد 20 درصد مجوز افزایش حق الزحمه نسبت به مبالغ اعلامی را به دلیل لزوم دقت نظر و بازید احتمالی داده است. لذا آنچه كه می تواند وجه تمایز بین میزان حق الزحمه از نظر قانونی باشد میزان تخصّص، سابقه  و خدماتی است كه در قالب ساعت حضور در جلسه توسط عضو كمیسیون ارایه می شود كه در تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام كشوری و آیین نامه اجرایی آن به خوبی بدان اشاره شده است. لذا تعیین حق الجلسه بر اساس جمعیت شهر و همچنین سقف ساعات تشكیل جلسات امری غیر قانونی و خارج از حدود صلاحیت و اختیار سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور می باشد. از این رو نقض بخشنامه معترضّ عنه و تسری اثر ابطال مصوبه مذكور (مستند به ماده 13) به تاریخ تصویب آن مورد استدعا است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری ها و دهیاری های كشور

استانداران محترم سراسر كشور

موضوع: اصلاح بخشنامه ‍ حق الجلسات اعضای كمیسیون های قانونی شهرداری ها

با سلام و احترام؛

پیرو بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/07/17 وزارت كشور با موضوع تعیین میزان و نحوه پرداخت ‍ حق الجلسات اعضای كمیسیون های قانونی شهرداری ها و با بهره گیری از ظرفیت ماده (7) بخشنامه مذكور، موارد ذیل برای ابلاغ به شهرداری های متبوع و نظارت بر حُسن اجرا اعلام می گردد:

1ـ كاركنان شهرداری كه عضو قانونی كمیسیون ها، كمیته ها و شوراها هستند، در صورتی كه مشمول قوانین استخدام كشوری و نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت باشند، وفق تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام كشوری و آیین نامه اجرایی آن موضوع ‍ تصویب نامه شماره 92211/ ت 34869 هـ ـ مورخ 1385/8/6 هیئت وزیران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه 2 ساعته حداكثر به میزان یك بیستم حقوق و ‍ فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود.

2ـ وفق ماده 49 قانون كار (مصّوب 1369/08/29) «كمیته طرح طبقه بندی مشاغل» به فهرست كمیسیون ها، كمیته ها، شوراها و هیئت های قانونی مرتبط با شهرداری ها موضوع پیوست بخشنامه صدرالاشاره اضافه می گردد.

3ـ جدول مندرج در ماده 4 بخشنامه صدرالاشاره به شرح ذیل اصلاح می گردد:

ردیف ـ شهر  ـ حداکثر حق الجلسه (هر ساعت ـ ریال)

1 ـ تا پنجاه هزار نفر جمعیت   1/500/000 ریال.

2 ـ از پنجاه هزار نفر تا دویست هزار نفر جمعیت 2/000/000 ریال.

3 ـ از دویست هزار نفر تا یك میلیون نفر جمعیت 2/500/000 ریال.

4 ـ بیش از یك میلیون نفر (كلانشهرها) 3/000/000 ریال.

5 ـ  كلان شهر تهران   3/500/000 ریال.

حداكثر ساعات جلسه در یك ماه – (بیست ساعت)

4ـ با توجه به حجم زیاد پرونده های مربوط به كمیسیون ماده (100) و ضرورت دقت نظر در صدور رأی و بازدیدهای احتمالی اعضای كمیسیون از املاك دارای تخلّف ساختمانی، مبالغ مندرج در جدول فوق حداكثر تا بیست درصد، صرفاً برای اعضای قانونی كمیسیون ماده (100) قابل افزایش است.

5 ـ مبالغ مندرج در جدول بند (3): هر سال مطابق مصوبات هیئت وزیران و به میزان درصد افزایش ضریب سالیانه حقوق كاركنان دولت، افزایش خواهد داشت. ـ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادها سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه شماره 67484 مورخ 1402/12/13  توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

“1ـ درخواست سازمان بازرسی کل کشور از وزارت کشور مبنی بر تهیه بخشنامه ای برای احصاء کمیته ها، شوراها و کمیسیون های قانونی، و جلوگیری از تشکیل کمیته های غیر قانونی از جمله «کمیته توافقات»، «کمیته زیباسازی»، «کمیته حل و فصل» و نظایر آن منجر به تهیه بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/07/17 و دستورالعمل معترضٌ عنه و ابلاغ بخشنامه توسط وزیر کشور گردید.

2ـ سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات به دفعات به وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری ها) الزام کرده اند که به منظور ایجاد وحدت رویه در شهرداری های سراسر کشور و در جهت اجرای صحیح قوانین و مقرّرات جاری، و به دلیل وجود خلاء قانونی برای تعیین حق الجلسه اعضای کمیسیون ها (به غیر از مستخدمین شهرداری) پس از تدوین سازوکار مناسب، موضوع پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیون های قانونی مندرج در قانون شهرداری ها را به استانداری های سراسر کشور ابلاغ نماید تا زمینه بروز هرگونه سوء جریان در شهرداری ها فراهم نگردد.

3ـ دستورالعمل معترضٌ عنه پس از تصویب در تاریخ 1402/08/24 به استانداری ها و شهرداری ها ابلاغ شده و اکنون مدتی است که در حال اجرا می باشد.

4ـ پرونده های مطروحه در کمیسیون های کلان شهرها (که دارای جمعیت بیشتری نسبت به سایر شهرها هستند) به مراتب مشکل تر و پیچیده تر از پرونده های سایر شهرها می باشد. لذا انتخاب شاخص جمعیت شهرها برای تعیین مبلغ ‍ حق الجلسات، به دلیل پیچیدگی و تنّوع پرونده ها در شهرهای با جمعیت بیشتر بوده است.

5 ـ سازمان شهرداری ها و دهیارهای کشور (به عنوان یکی از سازمان های وابسته به وزارت کشور) مستند به ماده 1 اساسنامه خود موظّف می باشد نسبت به اجرای وظایفی که قانوناً به عهده وزارت کشور گذاشته شده است اقدام کند؛ لذا بر اساس تفکیک ساختار سازمانی حوزه معاونت امور عمرانی وزارت کشور کلّیه موضوعات و امور مربوط به شهرداری ها به این سازمان واگذار شده و بخشنامه مورد اعتراض نیز با امضای ریاست سازمان ابلاغ گردیده است.

6 ـ تعداد و پیچیدگی های پرونده های کمیسیون ماده صد در شهرداری ها عموماً بیشتر از سایر پرونده های کمیسیون های دیگر می باشد به همین دلیل افزایش 20 درصد ‍ حق الجلسه برای این کمیسیون ملحوظ شده است.

7ـ وفق دادنامه شماره 9610090905800025 مورخ 1396/01/15 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، شوراهای اسلامی شهرها صلاحیت وضع قاعده در زمینه پرداخت
حق الزحمه به اعضای کمیسیون های قانونی نظیر کمیسیون های ماده 77 و 100 قانون شهرداری را ندارند. به همین دلیل برای جلوگیری از سوء استفاده از خلاء قانونی موجود و پرداخت های نامتعارف، تهیه و تصویب این دستورالعمل ضرورت داشته و ابطال آن منجر به بروز سوء جریان در شهرداری ها خواهد شد و پاسخ گویی در خصوص تبعات آن به نهادهای نظارتی از عهده این سازمان خارج خواهد بود.

علی ای حال با امعان نظر به مراتب فوق تقاضای رد شکایت از آن مرجع به طرفیت این سازمان مورد استدعا است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/2 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

  اولاً اقدام سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور در اصلاح بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/7/17 وزیر کشور خارج از حدود اختیار این سازمان بوده و مستند اعلامی برای انجام این اقدام نیز موجد صلاحیتی در این خصوص نیست. ثانیاً براساس دادنامه شماره 9809970905811053 مورخ 1398/6/5 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که برمبنای تبصره 2 ماده 43 قانون استخدام کشوری مصوب سال 1345 با اصلاحات بعدی پرداخت حق حضور در جلسه کارمندان در غیر ساعات اداری مرتبط با شغل آنها طبق آیین نامه ای که به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید، تعیین می شود و سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور صلاحیتی در این خصوص ندارد. با توجه به مراتب فوق، بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور که در رابطه با تعیین حق جلسه اعضای كمیسیون های قانونی شهرداریها صادر شده، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی