رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۷۴۱۵۱۵مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۲۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته:اعتراض به رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۸۸۳۰۷ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۶ هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری در عدم ابطال بند مربوط به «عوارض تفکیک اراضی روستایی» مندرج در جدول شماره ۲ پیوست دستورالعمل شماره ۱۶۶۰۵۱ مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۸ وزارت کشور )
شماره دادنامه: 140431390002741515
تاریخ دادنامه: 1404/10/23
شماره پرونده: 0400263
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: جمعی از قضات دیوان عدالت اداری (آقایان حمید اسدی، حسین خالق پرست، محمدعلی فریادرس، سیدعلی جزایری، یونس داودی، هادی کرمانی، محمدرضا گودرزی، محمد برازنده، رضا میشان، رحمان پیوست، صادق گودرزی، علیرضا خلیل زاده، سید مهدی هاشمی نژاد، مجید بشیری، ابوالفضل حسن زاده، محمدرضا پور قربانی)
موضوع شکایت و خواسته: اعتراض به رای شماره 140431390002188307 مورخ 1404/8/26 هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری در عدم ابطال بند مربوط به «عوارض تفکیک اراضی روستایی» مندرج در جدول شماره 2 پیوست دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/9/28 وزارت کشور
گردش کار: آقای امید محمدی و خانم فاطمه غلامی به موجب دادخواستی واحد ابطال بند مربوط به «عوارض تفکیک اراضی روستایی» مندرج در جدول شماره 2 پیوست دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/9/28 وزارت کشور را در اجرای بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری درخواست کردند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
” وزارت کشور طی دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/9/28 در جدول شماره 2 پیوست آن، اقدام به تعیین و تصویب عوارض تحت عنوان «عوارض تفکیک و تجمیع اراضی واقع در محدوده روستاها» نموده است که به موجب آن مالکان اراضی روستایی در صورت درخواست تفکیک، مکلّف به پرداخت 25 درصد از ارزش روز زمین میباشند.
اولاً: به موجب اصول مسلّم حقوق عمومی، اخذ هرگونه وجه، مال یا خدمت از اشخاص حقیقی یا حقوقی، مستلزم تصریح حکم قانونی است و در فقدان مجوّز قانونی، دریافت وجوه مذکور فاقد وجاهت قانونی و قابل ابطال میباشد. کما این که به موجب ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و همچنین ماده 60 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1390، وصول هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی مستلزم تجویز قانونی میباشد. همچنین ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده و مواد 2، 5 و 16 قانون درآمد پایدار شهرداریها و دهیاریها نیز دلالت بر ضرورت اخذ عوارض صرفاً بر اساس حکم قانون دارد.
ثانیاً: هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرای متعدد از جمله دادنامه های شماره 1443 [9809970905811443] مورخ 1398/8/4، 1444 [9510090905801444] مورخ 1395/12/24 و 621 مورخ 1391/10/26 [9110090905800621 مورخ 1391/9/13]، وضع عوارض برای تفکیک اراضی روستایی بدون حکم قانونی را مغایر قانون دانسته و ابطال کرده است.
ثالثاً: مطابق ماده 101 قانون شهرداریها، حتّی در خصوص تفکیک اراضی واقع در محدوده شهرها نیز صرفاً اخذ قسمتی از اراضی جهت تأمین خدمات عمومی با عنوان قدرالسهم از زمین را مقرّر نموده و در خصوص اراضی واقع در محدوده روستاها هیچگونه حکمی به چشم نمیخورد. لذا تعمیم حکم ماده مزبور به اراضی واقع در محدوده روستاها فاقد مبنای قانونی است و از آنجا که به موجب اصول تفسیر مضیّق و تفسیر به نفع مردم در امور مالی و حاکمیتی، نمیتوان حکم به تکلیف نمود، تعیین عوارض تفکیک در اراضی واقع در محدوده روستاها فاقد وجاهت قانونی است.
رابعاً: اصل 51 قانون اساسی مقرّر میدارد: «هیچ نوع مالیات وضع نمیشود مگر به موجب قانون…»، و اصل 22 قانون اساسی نیز تعرّض به حقوق مالکانه افراد را بدون مجوّز قانونی ممنوع اعلام نموده است. در نتیجه اقدام وزارت کشور در تصویب عوارض مذکور، بدون حکم قانونی، مغایر اصول مذکور از قانون اساسی است.
خامساً: نظریات متعدد فقهای شورای نگهبان نیز بر ضرورت وجود مجوّز قانونی برای اخذ هرگونه وجه از اشخاص تأکید دارد.
سادساً: قانونگذار حتّی در خصوص تفکیک اراضی شهری نیز صرفاً اخذ قدرالسهم را مقرّر نموده و در مورد اراضی روستایی هیچگونه مجوّزی برای اخذ عوارض تفکیک صادر نکرده است. بنابراین، اقدام وزیر کشور در تعیین عوارض تفکیک اراضی روستایی به میزان 25 درصد ارزش روز مساحت زمین، نهتنها فاقد هرگونه سابقه یا مستند قانونی است، بلکه مغایر با اصول مسلم حقوق عمومی و در تعارض آشکار با رویه مستقر و مستمر هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی سالیان اخیر میباشد. با عنایت به مراتب فوق درخواست ابطال مقرره مورد شکایت را از تاریخ تصویب داریم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” نامه شماره 166051 مورخ 1403/9/28 وزیر کشور
استانداران سراسر کشور
سلام علیکم
در اجرای تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور و به منظور هماهنگی، ایجاد وحدت رویه و رعایت هرچه دقیق تر قوانین و مقرّرات در خصوص وضع عوارض و بهای خدمات، توسط شوراهای اسلامی شهر و بخش، به پیوست دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آنها جهت اجرا ابلاغ می گردد. مقتضی است مراتب به کلّیه ذی نفعان منعکس و نظارت لازم در خصوص اجرای آن صورت پذیرد.- وزیر کشور
دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (1) ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها
……………….
جدول عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آنها در شهرداری ها و دهیاری های کشور
عناوین عوارض دهیاری ها (جدول شماره دو)
ردیف – شرح عنوان – شاخص های تدوین نحوه محاسبه عوارض و ترتیبات وصول
1 –…………………..
2 – عوارض تفکیک اراضی – ارزش منطقه ای ملک، مساحت ملک، ضریب مصوب شورا
ضوابط ترتیبات وصول: مؤدی مکلّف است در هنگام تفکیک جهت تأمین سرانه های خدماتی، شوارع و معابر تا سقف 25 درصد ارزش روز مساحت زمین، به قیمت کارشناسی، طبق مصوبه شورای بخش، نسبت به پرداخت عوارض تفکیک اقدام نماید. بدیهی است در صورتی که جهت تفکیک اراضی بخشی از زمین جهت تأمین شوارع و معابر آزاد گردد میزان آزاد شده از سقف عوارض تعیین شده در دفترچه تعرفه عوارض کسر خواهد شد.”
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده در هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری مطرح و در رابطه با اصل وضع عوارض موصوف، هیات تخصّصی حسب دادنامه شماره 140431390002188307 مورخ 1404/8/26 رای به رد شکایت صادر کرد و در خصوص نحوه محاسبه عوارض موصوف بر ابطال مقرره مورد اعتراض اعلام نظر کرد.
متعاقب صدور رای یادشده، جمعی از قضات دیوان عدالت اداری در اجرای بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری به رای یادشده اعتراض می کنند که متن اعتراض آنان به قرار زیر است:
” رییس دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیّت، احتراماً بدین وسیله در راستای مجوّز بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مراتب اعتراض خود نسبت به دادنامه 140431390002188307 مورخ 1404/8/26 اصداری از هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست در مهلت قانونی اعلام، شایسته است موضوع در جلسه هیات عمومی مورد رسیدگی قرار گیرد.
الف- عنوان «عوارض» بر مصوبه مورد شکایت صدق نمی نماید بنابراین از شمول احکام قانون درآمد پایدار و هزینه های شهرداری ها و دهیاری ها و دستورالعمل وزارت کشور خارج و نیز خارج از حدود اختیار مرجع مصوّب است زیرا عوارض حسب قانون مذکور دارای ویژگی هایی است که در مورد موضوع شکایت وجود ندارد. عمده ویژگی های عوارض مطابق قانون صدرالذکر عبارت است از:
1- حسب بند (الف) ماده 2 قانون، عوارض همواره وجوهی است که دریافت می شود در حالی که در مصوبه پیش بینی نموده در صورتی که بخشی از زمین جهت تأمین شوارع و معابر آزاد گردد میزان آزاد شده از سقف عوارض تعیین شده کسر خواهد شد.
2- ضمانت اجرای عدم پرداخت عوارض طرح موضوع در کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری و یا کمیسیون موضوع تبصره 3 ماده 10 [100] قانون مذکور است. حال آن که ضمانت اجرای عدم تحویل سرانه های مربوط به تفکیک، عدم صدور سند تفکیکی است.
ب- با فرض محال که عنوان عوارض بر مصوبه موضوع شکایت صادق باشد اخذ چنین عوارضی قانونی نمی باشد زیرا در قانون درآمد پایدار، در نسبت بین مصوبات شورا و قانون چهار فرض حاکم است:
اول: فرضی که قانون نوع و میزان عوارض را مشخص نموده است مانند عوارض نوسازی موضوع ماده 3 قانون درآمد پایدار شهرداری ها و دهیاری ها.
دوم: فرضی که قانون نوع عوارض را معیّن ولی میزان آن را شورا مشخص می نماید مانند عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه روستایی موضوع بند (الف) ماده 2 قانون.
سوم: فرضی که قانون اخذ عوارض را ممنوع نموده است مانند عوارض بر سود سپرده بانکی موضوع تبصره 4 از ماده 2 قانون.
چهارم: فرضی که شوراها می توانند در چهارچوب دستورالعمل وزارت کشور عوارض وضع نمایند موضوع بند (الف) ماده 2 قانون. با توجه و عنایت به این که در خصوص اراضی واقع در محدوده یا حریم شهرها مقنّن در ماده 101 قانون شهرداری تکلیف موضوع را مشخص نموده است ولی در مورد اراضی روستایی در مقام بیان، سکوت نموده باید موضوع را با فرض سوم منطبق دانست و اخذ عوارض در مورد تفکیک اراضی روستایی را فاقد مجوّز قانونی اعلام نمود.
بنابراین دادنامه صادره که دلالت بر پذیرش وضع عوارض برتفکیک اراضی روستایی داشته محل ایراد و اشکال قانونی به شرح معنونه می باشد.”
اعتراض موصوف در هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مطرح و سپس در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار می گیرد.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/23 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس بند (الف) ذیل تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال 1401، درآمد از عوارض محلی بدین نحو تعریف شده است: «وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینههای شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیرمنقول مطابق قوانین و مقرّرات تعیین میگردد. عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش ها پس از تأیید شورای عالی استان ها تهیه گردیده و دستورالعمل آن حداکثر تا پایان آذرماه هر سال توسط وزیر کشور تصویب و ابلاغ میشود. وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد اعلام شده ممنوع میباشد و مشمول یکی از مجازات های تعزیری درجه شش موضوع ماده 19 قانون مجازات اسلامی مصوّب 1392/2/1 با اصلاحات و الحاقات بعدی خواهد بود.» لذا با توجه به تعریف مذکور، تفکیک اراضی مشمول اخذ عوارض نبوده و اعطای اختیار تصویب دستورالعمل عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن به وزارت کشور نمیتواند موجبی جهت پذیرش اختیار این وزارتخانه برای تعیین عوارض نسبت به تفکیک اراضی در روستاها باشد و تعیین قدرالسهم ناشی از تفکیک اراضی در صلاحیت قانونگذار است. بر این اساس دادنامه شماره 140431390002188307 مورخ 1404/8/26 هیات تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری واجد ایراد بوده و برمبنای جواز حاصل از حکم مقرّر در بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، ضمن نقض دادنامه مذکور عبارت «عوارض تفکیک اراضی» ذیل ستون اول تحت عنوان «شرح عنوان» و عبارت «ارزش منطقهای ملک، مساحت ملک، ضریب مصوّب شورا» ذیل ستون دوم تحت عنوان «شاخص های تدوین نحوه محاسبه عوارض و ترتیبات وصول» از بند 2 جدول شماره 2 با عنوان عوارض دهیاری پیوست دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها ابلاغی تحت نامه شماره 166051 مورخ 1403/9/28 وزیر کشور از این حیث که متضمّن امکان وضع عوارض تفکیک اراضی در روستاها است، به دلیل مغایرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود و با توجه به این که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق اصل وضع عوارض تفکیک اراضی در روستاها را مغایر با قانون تشخیص و از تاریخ تصویب ابطال نمود، لذا موجبی برای رسیدگی مُجزّا به خواسته ابطال میزان عوارض مذکور وجود ندارد و میزان تعیین شده برای عوارض تفکیک اراضی در روستاها نیز به تبع ابطال اصل عوارض یادشده به دلیل مغایرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری