رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۷۴۲۴۳۷مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۲۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱- ماده ۶ با عنوان بهای خدمات آماده سازی در سـایر نقاط با کد بودجه ای ۱۳۰۱۰۷ و ۲- تعرفه شماره (۲۵-۲) با عنوان عوارض سالیانه املاک واقع در حریم شهر کد بودجه ۱۱۰۲۱۱ از دفترچه بهای خدمات و عوارض محلی شهرداری بیرجند مصوّب شورای اسلامی شهر بیرجند سال ۱۳۹۹)
شماره دادنامه : 140431390002742437
تاریخ دادنامه: 1404/10/23
شماره پرونده: 0203617
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دانشگاه صنعتی بیرجند
طرف شکایت: شهرداری بیرجند – شورای اسلامی شهر بیرجند
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- ماده 6 با عنوان بهای خدمات آماده سازی در سـایر نقاط با کد بودجه ای 130107 و 2- تعرفه شماره (25-2) با عنوان عوارض سالیانه املاک واقع در حریم شهر کد بودجه 110211 از دفترچه بهای خدمات و عوارض محلی شهرداری بیرجند مصوّب شورای اسلامی شهر بیرجند سال 1399
گردش کار: دانشگاه صنعتی بیرجند به موجب دادخواستی ابطال 1- ماده 6 با عنوان بهای خدمات آماده سازی در سـایر نقاط با کد بودجه ای 130107 و 2- تعرفه شماره (25-2) با عنوان عوارض سالیانه املاک واقع در حریم شهر کد بودجه 110211 و 3- تعرفه شماره (9-2) با عنوان عوارض هر متر مربع پذیره (احداثی) مراکز خدماتی، درمانی، خصوصی، بهداشتی، درمانی، آموزش عالی، فرهنگی، هنری- کد بودجه 110202 و 4- تعرفه شماره (10-2) با عنوان عوارض هر متر مربع پذیره احداثی در کلّیه کاربری ها با مالکیت اشخاص حقوقی واقع در حریم شهر-کد بودجه 110202 از دفترچه بهای خدمات و عوارض محلی شهرداری بیرجند مصوّب شورای اسلامی شهر بیرجند سال 1399 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
” شهرداری بیرجند طی نامه شماره 1/99/36025 مورخ 1399/9/19 اعلام نموده که دانشگاه صنعتی بیرجند بابت هزینه های ساختمان دانشکده فنی و مهندسی خود می بایست مبلغ 13.474.273.152 ریال به آن شهرداری پرداخت نماید. که دانشگاه صنعتی بیرجند اعتراض خود را به کمیسیون رفع اختلاف ماده 77 قانون شهرداری ارسال کرد.
بر اساس تبصره 3 ماده 100 قانون شهرداری ها که ابراز می دارد رای به اخذ جریمه ای که متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده است تعیین می گردد، قابل ذکر است محلی که در نظر گرفته شده است به عنوان مکان تجاری و یا صنفی و یا اداری در نظر گرفته نشده است؛ بلکه به عنوان فضای آموزشی ایجاد شده است و براساس نقشه جامع دانشگاه ها که به تأیید هیات امنا رسیده است، احداث و کلّیه مقرّرات ساخت و ساز و اصول و مقرّرات ایمنی، بهداشتی و شهرداری رعایت گردیده است.
شوراهای اسلامی شهر هم چنان که از نامشان پیدا است و در بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375 و اصلاحات بعدی آن، تنها و تنها می توانند در حوزه جغرافیایی شهر عوارض وضع کنند و صلاحیت شان محدود و قطعاً نهادی محلی محسوب می شوند. لذا در شرایطی که مجلس شورای ملّی (اسلامی) عوارض نوسازی را عوارض ملّی دانسته و در خصوص آن قانون وضع و تکلیف شهروندان را روشن کرده است، شورای اسلامی شهر اساساً صلاحیت وضع مقرّرات در این خصوص را ندارد.
به استناد ماده 1 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور؛ «دانشگاه ها، مراکز و مؤسّسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان ها و پارک های علم و فـناوری که دارای مـجوّز از شورای گسترش آمـوزش عالی وزارتخانه های علوم، تحـقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آمـوزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی ربط می باشند، بدون رعایت قوانین و مقرّرات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آن ها میباشند و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین نامه های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوّب هیات امنا که حسب مورد به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مـورد فرهنگستانها به تأیید رییس جمهور و در مورد دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلّح به تأیید رییس ستاد کل نیروهای مسلّح می رسد، عمل می کنند.»
با توجه به اینکه بهای خدمات در صورتی تعلّق میگیرد که شهرداری به صورت خاص به افراد خدمات داده باشد و برابر ماده 2 و 11 قانون زمین شهری دولت از پرداخت هرگونه مالیات و … بابت آماده سازی و تفکیک اراضی معاف است و دانشگاه نیز صد در صد یک دانشگاه دولتی است و بالتبع از این گونه هزینه ها و عوارض معاف است.
اساساً مبنای محاسبه هزینه ها و عوارض مأخوذه شهرداری مورد پذیرش این دانشگاه نبوده همان گونه که استحضار دارید، برابر تبصره ماده 100 قانون شهرداری در مورد احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه در صورتی که اصول شهرسازی و فنی و بهداشتی رعایت شده باشد، کمیسیون میتواند با صدور رای اخذ جریمه به ازای هر متر مربع بنای بدون مجوّز یک دهم ارزش معاملاتی ساختمان یا یک پنجم ارزش سرقفلی ساختمان در صورتی که ارزش سرقفلی داشته باشد یا هرکدام بیشتر است، بلامانع بودن صدور برگ پایان ساختمان را به شهرداری اعلام کند. اضافه بنای زاید نیز براساس تبصره های 2 و 3 اعمال خواهد شد و مبنای محاسبه خواهد بود. نظر به این مطالب، ابطال مصوبات شورای شهر بیرجند که منجر به آرای کمیسیون ماده 77 شهرداری بیرجند شده است را خواهانم.”
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای دانشگاه صنعتی بیرجند ارسال شده بود، به موجب لوایح شماره 2786777 مورخ 1403/7/22 و 2646918 مورخ 1403/7/14 که ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده است، توضیحاتی داده است که خلاصه آن ها اجمالاً به شرح زیر است :
” در دفترچه بهای خدمات و عوارض محلی شهرداری بیرجند برای سال 1399، تعرفه شماره (25-2) با کد بودجه 110211 عوارض نوسازی محاسبه گردیده است که در این خصوص قابل ذکر است عوارض از حیث مرجع وضع به دو دسته کلّی تقسیم میشوند: عوارض ملّی و عوارض محلی. منظور از عوارض ملّی آن دسته عوارضی است که مراجع ملّی نظیر مجلس شورای اسلامی، رییس جمهور، هیات وزیران یا هر یک از وزرا در راستای وظیفه محوّله قانون اساسی وضع میکنند در مقابل عوارض محلی را نهادهای منطقهای و محلی وضع می کنند نظیر شورای اسلامی شهر، بنا بر اصل صلاحیت، هیچ نهاد حکومتی و یا عمومی هیچ اختیاری برای اِعمال حاکمیت از جمله تقنین ندارد. مگر این که قانون به صراحت چنین اختیاری به او داده باشد.
تعرفه شماره (9-2) با کد بودجه 110202 نیز در خصوص عوارض پذیره احداثی؛ قابل ذکر است مطابق ماده 26 قانون نوسازی و عمران شهری مصوّب 1347 اراضی و ساختمان های متعلّق به وزارتخانه ها و مؤسّسات دولتی از پرداخت عوارض موضوع این قانون معاف بوده و استناد شهرداری به تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و سایر قوانین عام دیگر مبنی بر لغو هرگونه معافیت تفسیر غیرقابل قبول از قانون است. زیرا ماده 26 مذکور قانون خاص بوده و قانون لاحق از جمله (قانون مالیات بر ارزش افزوده) نمی تواند ناسخ قانون خاص سابق باشد. بنابراین ماده 26 همچنان معتبر بوده و همچنین بر اساس قسمت (الف) بند 13 دستورالعمل شماره 34350 که برابر آن معافیت 100 درصد برای کلّیه ساختمان های آموزش عالی و بهداشتی و درمانی از عوارض پذیره اداری در نظر گرفته شده است. لذا دانشگاه نیز مشمول قانون معنونه بوده و از پرداخت عوارض پذیره معاف است. چرا که عملیات ساخت و ساز دانشکده فنی این دانشگاه قبل از سال 1388 صورت پذیرفته است.
در ماده 6 با کد بودجه 130107 که در خصوص بهای خدمات آماده سازی مصوّب شده است، قابل ذکر است به استناد تبصره 4 ماده 10 لایحه قانون نحوه خرید و تملّک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی- عمرانی و نظامی دولت مصوّب 1358/11/17 از تاریخ شروع به اجرا از پرداخت هرگونه عوارض مستقیم به شهرداری ها مثل انواع عوارض متعلّق به زمین و ساختمان و سایر اموال منقول و غیرمنقول و حق مرغوبیت و مشابه آن که بهای خدمات آماده سازی نیز شامل آن می شود معاف هستند. زیرا بر این اساس صدور عوارض به لحاظ معافیت قانونی مردود است. لذا دانشگاه صنعتی بیرجند در خصوص بهای خدمات آماده سازی معاف می باشد. لذا با توجه به دلایل معنونه فوق محاسبه هزینه ها و عوارض مأخوذه شهرداری بیرجند مورد پذیرش این دانشگاه نبوده و ابطال مصوبات شهرداری بیرجند را از آن مقام عالی خواستارم.”
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
” دفترچه بهای خدمات و عوارض محلی شهرداری بیرجند سال 1399
……….
ماده 6- بهای خدمات آماده سازی در سایر نقاط با کد بودجه ای 130107
(مبالغ به ریال)
شرح – مصوّب سال 99
هزینه آماده سازی اراضی واقع در محدوده بارگذاری شده به ازای هر متر مربع (تا 1000 متر مربع) -410/000
تبصره: هزینه آماده سازی برای اراضی خام و فاقد معبر یا دارای طرح تفکیکی یا بالاتر از 1000 متر مربع در صورت درخواست متقـاضی به ازای هـر متر مربع مسـاحت زمین 500/000 ریال (شـامل خاک برداری، زیرسازی، اجرای جوبه و جدول) تـعیین می گردد.
تعرفه شماره (25-2) عوارض سالیانه املاک واقع در حریم شهر – کد بودجه 110211
نحوه محاسبه عوارض سالیانه املاک واقع در حریم شهر برابر فرمول عوارض نوسازی سطح شهر می باشد.
……….
شهردار بیرجند – ریاست شورای اسلامی شهر بیرجند”
در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار بیرجند به موجب لایحه شماره 1/1401/43965 مورخ 1401/11/18 که خطاب به شعبه چهاردهم دیوان عدالت اداری ارسال کرده است، توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
” شاکی به دفعات و به استناد مقرّرات مختلف در خصوص موضوعات کاملاً متفاوت با موضوعات این پرونده، مدّعی معافیت از پرداخت عوارض اعلامی گردیده در حالی که مطابق قوانین خاصّی نظیر قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات عمومی مصوّب 1363 در باب تکلیف کلّیه وزارتخانه ها و مؤسّسات و شرکت های دولتی و نهادهای انقلابی و بنیادها بر پرداخت هر نوع عوارض متعلّقه به شهرداری ها و همچنین تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب 1387 که به تصریح هرگونه قوانین و مقرّرات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض به شهرداری ها ملغی اعلام نموده، این دفاعیات دانشگاه صنعتی بیرجند فاقد هرگونه وجاهت شرعی و قانونی مطلقاً غیر قابل پذیرش بوده و هست. کما این که به مفاد این مقرّرات مسلّم حاکم در رای شماره 9909970905810471 مورخ 1399/4/15 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز تأکید شده و هرگونه معافیت و بخشودگی نسبت به عوارض متعلّقه به شهرداری مِن جمله عوارض موضوع پرونده پیش رو، منتفی اعلام شده است.
مؤکداً آن که مستند به تبصره 4 ماده 26 قانون نوسازی و عمران شهری، وزارتخانه ها و مؤسّسات دولتی و وابسته به دولت و مؤسّسات خیریه، برای ایجاد ساختمان مؤسّسات خود مکلّف به دریافت پروانه ساختمانی از شهرداری و رعایت ماده 100 قانون اصلاحی شهرداری مصوّب سال 1345 و سایر مقرّرات مذکور در قانون شهرداری ها راجع به ایجاد بنا می باشند. حال آن که شاکی تاکنون از بابت بناهای احداثی خود پروانه ای از شهرداری دریافت ننموده که لاجرم به دلیل تخلّفات گسترده، پرونده شاکی به کمیسیون ماده 100 شهرداری ارجاع و حسب چندین رای صادره دانشگاه صنعتی بیرجند محکوم به پرداخت جریمه گردیده و در ادامه به دلیل ابقای بنا ناشی از این تخلّفات گسترده، مستنداً به آرای متعدّدی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مکلّف به پرداخت عوارض مترّتب گردیده که متأسفانه به شکلی که مرجع رسیدگی ملاحظه می فرمایند به عناوین و انحای مختلف به دنبال عدم پرداخت این عوارض می باشد.
نکته قابل توّجه دیگر آن است که بر خلاف استنباط و استنتاج شاکی، عوارض به معنای دقیق آن عبارت است از وجوهی که بر مبنای قوانین مصوّب، نوع و میزان آنها تعیین شده که اصلی ترین منبع درآمدی شهرداری محسوب می شود و با عناوینی نظیر بهای خدمات و یا سایر درآمدهای شهرداری تفاوت دارد و آن چه در حال حاضر به عنوان عوارض و بهای خدمات به دانشگاه شاکی اعلام شده، جملگی بر مبنای قوانین حاکم و بالأخص آرای مختلف صادره از شعب دیوان عدالت اداری، هیات تخصّصی و همچنین هیات عمومی دیوان مِن جمله دادنامه شماره 786 [9610090905800786] مورخ 1396/9/9 [1396/8/9] هیات عمومی و فاقد هرگونه ممنوعیت و اشکال قانونی بوده و هست. علی ای حال نظر به مراتب مذکور ردّ شکایت واهی و بلاوجه مطروحه مورد تقاضاست. “
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف دیگر شکایت ( شورای اسلامی شهر بیرجند)، تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390002177574 مورخ 1404/8/25، تعرفه شماره (9-2) با عنوان عوارض هر متر مربع پذیره (احداثی) مراکز خدماتی، درمانی، خصوصی، بهداشتی، درمانی، آموزش عالی، فرهنگی، هنری- کد بودجه 110202 و تعرفه شماره (10-2) با عنوان عوارض هر متر مربع پذیره احداثی در کلّیه کاربری ها با مالکیت اشخاص حقوقی واقع در حریم شهر- کد بودجه 110202 از دفترچه بهای خدمات و عوارض محلی شهرداری بیرجند مصوّب شورای اسلامی شهر بیرجند سال 1399 را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به ماده 6 با عنوان بهای خدمات آماده سـازی در سـایر نقاط با کد بودجه ای 130107 و تعرفه شماره (25-2) با عنوان عوارض سالیانه املاک واقع در حریم شهر- کد بودجه 110211 از دفترچه بهای خدمات و عوارض محلی شهرداری بیرجند مصوّب شورای اسلامی شهر بیرجند سال 1399 در دستور کار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/23 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. براساس بند 1 مـاده 55 قانون شهرداری، ایجـاد خیابان ها، کوچـهها، میدان ها، باغ های عمومی و مجاری آب و توسعه معابر در حدود مقرّرات موضوعه از وظایف شهرداری ها است و در قوانین حاکم نیز فقط در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت اراضی و املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوّب سال 1367، در هنگام تقاضای ورود به محدوده و استفاده از امکانات شهری، پرداخت هزینه آمادهسازی برعهده مالکین گذاشته شده است. بنا به مراتب فوق که در آراء شماره 9909970905810468 مورخ 1399/3/27 و شماره 9909970905811145 مورخ 1399/9/25 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز منعکس شده، ماده 6 تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری بیرجند که تحت عنوان بهای خدمات آمادهسازی در سایر نقاط به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.
ب. اولاً براساس ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری (اصلاحی مصوّب 1401/4/1) : «در شهر تهران از تاریخ اول فرودین ماه 1348 و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین و اعلام کند، بر کلّیه اراضی و ساختمان ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به مأخذ یک درصد بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد، برقرار میشود. شهرداری ها مکلّفند براساس مقرّرات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصراً به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند. مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مصرّح در این قانون در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولت خواهد بود.» ثانیاً تسرّی عنوان عوارض نوسازی به عنوان عوارض سالیانه املاک واقع در حریم شهر فاقد مجوز قانونی است و وضع و اخذ عوارض سالیانه علاوه بر عوارض پذیره، عوارض پسماند و عوارض کسب و پیشه از مصادیق اخذ عوارض مضاعف محسوب میشود.
با توجه به مراتب فوق، تعرفه شماره 25-2 از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری بیرجند که تحت عنوان عوارض سالیانه املاک واقع در حریم شهر به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری