رای شماره 1947 مورخ 11-1-1400: شمول قانون کار
رای شماره 1947 مورخ 11-1-1400 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص نامه شماره ۳۶۹۶۳ مورخ ۸-۳-۱۳۹۲ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با موضوع محدودیت عدم شمول قانون کار صرفا به واحدهای پژوهشی و فناوری و مهندسی مستقر در پارکهای علم و فناوری
کلاسه پرونده: ۹۸۰۳۳۶۷
شاکی: ۱- شرکت بازرگانی وریا صنعت گستر کارمانیا ۲- آقای محمدرضا ابوسعیدی با وکالت آقای افلاطون اسفندیاری مهنی
موضوع: عدم ابطال نامه شماره ۳۶۹۶۳–۸–۳–۱۳۹۲ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
تاریخ رای: چهارشنبه ۱۱ فروردین ۱۴۰۰
شماره دادنامه: ۱۹۴۷
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۳۶۹۶۳–۸–۳–۱۳۹۲ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
گردش کار:
شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال نامه شماره ۳۶۹۶۳-۸-۳-۱۳۹۲ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
نظر به اینکه وفق مواد ۲۹ و ۳۰ مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۶ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۷ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر گردیده است که شرکتهای مستقر در پارکهای علم و فناوری مشمول مقررات اشتغال مناطق آزاد تجاری بوده و دعاوی کارگری و کارفرمایی شرکتهای مستقر در پارکهای علم و فناوری در مراجع حل اختلاف واقع در پارکهای علم و فناوری مورد رسیدگی قرار گیرد و ماده ۱۲ همین آیین‌نامه مبنی بر موظف بودن وزارت کار و واحدهای تابع آن با همکاری با شرکتهای مستقر در پارکهای علم و فناوری در زمینه اجرای مقررات اشتغال نیروی انسانی موضوع فصل چهارم این آیین‌نامه و با عنایت به استقرار این شرکت در مرکز رشد واحدهای فناوری پارک علم و فناوری استان کرمان و اعلام استقرار شرکت و این موارد قانونی طی نامه پارک علم و فناوری کرمان به شماره ۲۰۰-۹۶-ص-م -۱۴-۸-۱۳۹۶ به هیات رسیدگی اداره کار و انضمام آن به پرونده شماره ۱۰۹۵-۹۶ که متاسفانه مورد توجه قرار نگرفت و اداره کار با استناد به نامه شماره ۳۶۹۶۳-۸-۳-۱۳۹۲ موارد قانونی فوق‌الذکر کاملاً بی اعتبار می داند! مستحضرید که آراء صادره از مراجع قضایی و غیر قضایی چنانچه با صلاحیت ذاتی مرجع صادر‌کننده تعارض داشته باشند در هر مرحله‌ای از رسیدگی قابل ابطال هستند و این امر از قوانین و مبانی تقنینی جمهوری اسلامی ایران است از آنجا که نامه مذکور منجر به رسیدگی پرونده ۱۰۹۵-۹۶ در اداره کار کرمان شده و پرونده به دلیل وجود این نامه مختومه نمی شود و با عنایت به مطروحه بودن پرونده در شعبه دوم هیات حل اختلاف کرمان مبنی بر پرداخت حقوق به مبلغ ۲۰۷۷۳۱۰۰۶ ریال به اضافه حق خواهشمندم درخواست توقف اجرای نامه مذکور در خصوص موضوع این دادخواست دستور صلاحدید را صادر فرمایید.
آقای محمدرضا ابوسعیدی در پاسخ به اخطاریه رفع نقص به موجب لایحه ارسالی که با شماره ۹۸ـ۳۳۶۷ـ۴ در دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده، اعلام کرده است که:
در پاسخ به اخطار رفع نقص به استحضار می رساند اینجانب درخواست ابطال کل نامه ۳۶۹۶۳-۸-۳-۱۳۹۲ را که به علت تعریف اشتباه آقای اسماعیل ظریفی آزاد مدیر کل روابط کار و جبران خدمت، از واحد فناور مستقر در پارک علم و فناوری و مغایرت با مواد ۱ و ۶ و ۱۲ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۷ برنامه چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مواد ۲۹ و ۳۰ مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی مناطق آزاد تجاری و تعریف واحد فناور در آیین‌نامه تاسیس و راه‌اندازی پارکهای علم و فناوری مصوب ۱۷-۱۲-۱۳۸۱ شورای گسترش آموزش عالی و اساسنامه پارک علم و فناوری استان کرمان و ماده ۹ قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و ماده ۲۸ آیین‌نامه اجرایی این قانون از حضورتان دارم.
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
جناب آقای بابایی
مدیر کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان قزوین
با سلام و احترام، بازگشت به نامه شماره ۹۲۹۱۱-۲۴-۱-۱۳۹۲ در خصوص استعلام به عمل آمده به آگاهی می رساند:
اصول کلی حقوقی از جمله قاعده اکتفاء به قدر متیقن در تعیین مصادیق حکم خاص (استثناء) که موجب تخصیص حکم عام می شود، رعایت اصل استحصاب و نیز جمع ماده (۱)، بند (ج) ماده (۳) و ماده (۹) قانون «حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری‌سازی نوآوری‌‌ها و اختراعات» و ماده (۲۸) آیین‌نامه اجرایی این قانون دلالت بر این دارد که اولاً صرفاً واحدهای پژوهشی، فناوری و مهندسی شرکتها و مؤسسات دانش بنیان از مزایای قانونی مناطق آزاد صنعتی و تجاری در خصوص روابط کار برخوردارند. ثانیاً برای بهره مندی واحدهای فوق‌الذکر از مزایای مذکور، این واحدها لزوماً باید در پارکهای علم و فناوری استقرار فیزیکی داشته باشند. با عنایت به موارد فوق‌الذکر مؤکداً بیان می دارد:
۱- صرفاً واحدهای پژوهشی، فناوری و مهندسی شرکتها و موسسات دانش بنیان که در پارکهای علم و فناوری استقرار فیزیکی دارند (صرفنظر از محل استقرار شرکت) از مزایای قانونی مناطق آزاد صنعتی و تجاری در خصوص روابط کار برخوردارند و سایر واحدهای این شرکتها از قبیل واحدهای تولیدی، اداری و مالی ولو آن که در پارک مستقر باشند، مشمول مزایای مندرج در مواد فوق الاشاره نیستند.
۲- با توجه به اینکه ماده (۹) قانون مزبور و ماده (۲۸) آیین‌نامه اجرایی این قانون واحدهای تولیدی شرکتها و مؤسسات دانش بنیان را در بر نمی گیرد لذا به طریق اولی چنانچه واحدهای پژوهشی، فناوری و مهندسی دارای کارگاه تولیدی باشند (اعم از آنکه کارگاه تولیدی در پارک مستقر باشد یا خارج از پارک) کارگاه مذکور مشمول مزایای مربوط از جمله شمول مقررات مناطق آزاد صنعتی و تجاری نخواهد بود.
۳- چنانچه واحد پژوهشی، فناوری و مهندسی شرکتها و مؤسسات دانش بنیان در پارک علم و فناوری مستقر باشد لیکن برای انجام برخی امور تحقیقاتی خود دارای دفتر یا محلی در خارج از پارک باشد واحد خارج از پارک مشمول قانون کار خواهد بود لیکن با عطف توجه به تعریف مستنبط از ماده (۴۶) قانون کار در خصوص مأموریت (تغییر موقت محل انجام کار) چنانچه صرفاً افرادی برای انجام امور تحقیقاتی مأمور به انجام فعالیتی در خارج از پارک باشند این افراد (که در مأموریت به سر می برند) تابع قانون حاکم بر واحد اصلی بوده و از شمول قانون کار خارجند. مدیر کل روابط کار و جبران خدمت
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل روابط کار و جبران خدت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۲۴۸۵۶۱ مورخ ۲۷-۱۲-۱۳۹۸ توضیح داده است که:
نامه موضوع شکایت مصداق بخشنامه یا تصمیم واحد دولتی نمی باشد و صرفاً در زمره نظر مشورتی و در مقام تبیین و بیان شیوه اجرای قوانین و مقررات بوده است. با این توضیح که نظرات مشورتی جنبه الزام‌آور نداشته و تنها دارای ارزش مشورتی می باشد. بنابراین مصداق مصوبات یا تصمیمات قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نیست. به موجب ماده ۹ قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری‌سازی نوآوری‌‌ها و اختراعات «به منظور ایجاد و توسعه شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تقویت همکاریهای بین المللی اجازه داده می شود واحدهای پژوهشی و فناوری و مهندسی مستقر در پارکهای علم و فناوری در جهت انجام مأموریتهای محوله از مزایای قانونی مناطق آزاد در خصوص روابط کار، معافیتهای مالیاتی و عوارض سرمایه گذاری خارجی و مبادلات مالی بین المللی برخودار گردند.» به موجب ماده ۱۰ این قانون نیز «هرگونه استفاده از مزایا، امتیازات و تسهیلات عنوان شده در این قانون برای شرکتها و مؤسسات دانش بنیان پس از انطباق با اهداف مندرج در این قانون توسط وزارت علوم، تحقیقات و فناوری جهت تصویب به شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری ارائه می گردد.»
هیات وزیران نیز با استفاده از اختیارات حاصل از مواد ۹، ۱۰ و ۱۳ این قانون و بنا به پیشنهاد وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، آیین‌نامه اجرایی آن را در سال ۱۳۸۹ تصویب نمود که به موجب ماده ۲۸ این آیین‌نامه «در اجرای ماده ۹ قانون و به منظور ایجاد توسعه شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تقویت همکاریهای بین المللی، اجازه داده می شود واحدهای پژوهشی، فناوری و مهندسی مستقر در پارکهای علم و فناوری در جهت انجام مأموریتهای محوله از مزایای قانونی مناطق آزاد در خصوص روابط کار، معافیتهای مالیاتی و عوارض سرمایه گذاری خارجی و مبادلات مالی بین المللی برخودار گردند.» هیات دولت به عنوان مرجع ماذون از طرف قانونگذار در ماده ۶ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۷ قانون برنامه چهارم توسعه مقرر داشته است: امور مربوط به اشتغال نیروی انسانی و روابط کار در «واحدهای فناوری مستقر» در پارکها مشمول مقررات اشتغال در مناطق آزاد، موضوع تصویبنامه شماره ۳۳۴۳۳ت۲۵ک -۱۶-۳-۱۳۷۳ و اصلاحات بعدی آن می باشد. بدین ترتیب «واحدهای فناوری مستقر» در پارکهای علم و فناوری را به عنوان یکی از مستثنیات اصل عام الشمول بودن قانون کار مطرح نموده است. همانطور که استحضار دارید الفاظ بار معنایی و حقوقی داشته و با توجه متن ماده روشن است که خروج از دامنه شمول قانون کار و مشمول مقررات اشتغال مناطق آزاد واقع شدن به صورت مطلق و نسبت به کلیه واحدها (شرکتهای) مستقر در ماده بیان نشده بلکه مقید به وجود شرایط می باشد؛ مطابق این ماده برای اینکه واحدی (شرکتی) از شمول قانون کار خارج و مشمول مقررات اشتغال مناطق آزاد قرار گیرد باید هر دو شرط «مستقر» بودن در پارک و فناوری بودن موضوع واحد (شرکت) وجود داشته باشد و نمی توان به صرف استقرار شرکتی در مجموعه حکم بر خروج از شمول قانون کار نمود.
همانگونه که مستحضرید قانونگذار در ماده ۵ قانون کار، حاکمیت این قانون بر رابطه کار تابع را به عنوان «اصل» بیان نموده (اصل عام الشمول بودن قانون کار) و در ماده ۱۸۸ قانون کار نیز موارد «مستثنی» از این اصل را ذکر نموده است که از این موارد افراد مشمول مقررات خاص استخدامی است. حال چنانچه در مواردی نسبت به اینکه موضوعی خاص از مصادیق استثناء است یا مشمول حکم عام (شمول قانون کار) است تردید ایجاد گردد باید از توسعه دامنه استثناء خودداری نمود و اصل عام الشمول بودن قانون کار را مجری دانست.
نتیجه حاصل از مجموع مواد فوق الاشاره آن است که هیات وزیران در ماده ۲۸ آیین‌نامه فوق‌الذکر از اختیارات حاصل از ماده ۹ استفاده کرده است و واحدهای پژوهشی، فناوری و مهندسی شرکتها و مؤسسات دانش بنیان مستقر در پارکهای علمی و فناوری را از شمول قانون کار خارج کرده و نه اینکه صرفاً مجدداً عبارات قانون را تکرار و تعیین یک امر حاکمیتی را در اختیار شرکتها و مؤسسات قرار داده است. بنابراین با عنایت به مراتب گفته شده و نظر به اینکه نامه موضوع شکایت تنها در جهت تببین مقررات بود و ارزش مشورتی دارد، لذا درخواست رد شکایت شاکی را دارم.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶-۱۲-۱۳۹۹ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق ماده ۹ قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری‌سازی نوآوری‌‌ها و اختراعات مصوب سال ۱۳۸۹: «به منظور ایجاد و توسعه شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تقویت همکاریهای بین‌المللی اجازه داده می شود واحدهای پژوهشی و فناوری و مهندسی مستقر در پارکهای علم و فناوری در جهت انجام مأموریتهای محوله از مزایای قانونی مناطق آزاد در خصوص روابط کار، معافیتهای مالیاتی و عوارض سرمایه‌گذاری خارجی و مبادلات مالی بین‌المللی برخوردار گردند.» همچنین براساس ماده ۲۸ آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانش‌بنیان و تجاری‌سازی نوآوری‌‌ها و اختراعات مقرر شده است که: «در اجرای ماده (۹) قانون و به منظور ایجاد و توسعه شرکتها و مؤسسات دانش بنیان و تقویت همکاریهای بین‌المللی، اجازه داده می شود واحدهای پژوهشی، فناوری و مهندسی مستقر در پارکهای علم و فناوری و مناطق ویژه علم و فناوری در جهت انجام مأموریتهای محوله از مزایای قانونی مناطق آزاد درخصوص روابط کار، معافیتهای مالیاتی و عوارض سرمایه‌گذاری خارجی و مبادلات مالی بین‌المللی برخوردار گردند.» نظر به اینکه برقراری حمایتهای مقرر در موازین حقوقی فوق‌الذکر نسبت به واحدهای پژوهشی، فناوری و مهندسی، به دلالت قید لزوم استقرار این واحدها در پارکهای علم و فناوری و مناطق ویژه علم و فناوری برمبنای ماهیت پژوهشی و فناوری واحدهای مذکور صورت گرفته، لذا منصرف از ابعاد غیرمرتبط با ماهیت مزبور در واحدهای یادشده است و از این رو نامه شماره ۳۶۹۶۳-۸-۳-۱۳۹۲ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده و قابل ابطال تشخیص داده نشد.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری