رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۷۴۱۶۱۶مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۲۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف ۲-۹ بند ۹ ماده ۳ عوارض، بهای خدمات و سایر منابع درآمدی شهرداری سنندج سال ۱۴۰۰ و قسمت ارجاع به ماده ۱۰۰ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ (تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مصوّب شورای اسلامی شهر سنندج) )
شماره دادنامه: 140431390002741616
تاریخ دادنامه: 1404/10/23
شماره پرونده: 0302705
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مصطفی فتحی با وکالت آقای امید محمدی و خانم مرضیه سلیم خانی
طرف شکایت: شهرداری سنندج – شورای اسلامی شهر سنندج
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف 2-9 بند 9 ماده 3 عوارض، بهای خدمات و سایر منابع درآمدی شهرداری سنندج سال 1400 و قسمت ارجاع به ماده 100 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1401 و 1402 (تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مصوّب شورای اسلامی شهر سنندج)
گردش کار: آقای امید محمدی و خانم مرضیه سلیم خانی به وکالت از شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال ردیف 2-9 بند 9 ماده 3 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات و قسمت ارجاع به ماده 100 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1400 الی 1403 مصوّب شورای اسلامی شهر سنندج را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
” تجویز عوارض بعد از کمیسیون مربوط به قدر متیقّن یعنی بعد از تصویب مراجع صالح قانونی (کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) است و برای موردی که کمیسیون ماده 100 نسبت به موضوع تغییر کاربری رسیدگی نموده و حکم به ابقاء با جریمه صادر می نماید این موضوع مشمول عوارض بعد از کمیسیون نمی گردد. این امر در جدول ابلاغی وزارت کشور در راستای اعمال قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها وجود ندارد.
مطابق دستورالعمل قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، مصوبه شماره 202865 مورخ 1402/9/28 وزارت کشور تصریح به محدود بودن اخذ وجه به عناوین مندرج در جدول مصرّح وزارت کشور دارد؛ اخذ عوارض تغییر کاربری صرفاً به موجب کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری و یا براساس تغییر طرح تفصیلی امکانپذیر است و در سایر موارد از جمله ابقای زیربنا با کاربری مخالف پروانه ساختمانی و یا در موارد اجرای ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها اخذ این عوارض امکان پذیر نمی باشد.
علاوه بر این در جدول مصوبه وزارت کشور موضوعی تحت عنوان عوارض تغییر کاربری بعد از کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری نیامده و اخذ این عوارض همان طور که در تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مقرّر شده است ممنوع می باشد و مشمول یکی از مجازات های تعزیری درجه 6 موضوع ماده 19 قانون مجازات های اسلامی مصوّب 1392 با اصلاحات و الحاقات بعدی خواهد بود. علاوه بر آن در جدول شماره 1 این دستورالعمل در سال های 1401 و 1402 تصریح به غیر قانونی بودن عوارض تغییر کاربری بعد از کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری شده است.
مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار می باشد. این مواد در کنار اصل حرمت مال مؤمن، اصل22 قانون اساسی و صور اصولی دیگر از جمله اصل «عدم زیاده» یا اصل «برایت در تعهّد» تشکیل دهنده حقوق شهروندان می باشد. وضع چنین عوارضی هیچ گونه توجیه قانونی ندارد بنابراین موضوع از مصادیق ماده 600 قانون مجازات های اسلامی بخش تعزیرات می باشد.
با توجه به معروضات فوق ابطال عوارض تغییر کاربری بعد از کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری موضوع ردیف 9-2 بند 9 ماده 3 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سنندج سال های 1400 الی 1403 از تاریخ تصویب مورد استدعا می باشد.”
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
” عوارض، بهای خدمات و سایر منابع درآمدی شهرداری سنندج سال 1400
………………………
فصل دوم: ساخت و ساز
ماده 3: ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری:
با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده ناشی از تغییر کاربری، شهرداری مکلّف است قبل از ارسال موضوع به مراجع ذی صلاح نسبت به اخذ 100 درصد مبلغ محاسبه شده به حساب سپرده اقدام و پس از موافقت کمیسیون ماده پنج مبلغ اخذ شده به حساب درآمد منطقه انتقال یابد و درصورت عدم توافق کمیسیون مبلغ به صورت کامل به مؤدّی مسترد گردد.
……………………..
9- در ساختمان هایی که بدون تخریب و نوسازی کاربری آنها با درخواست مالک توسط کمیسیون ماده پنج تغییر می یابد علاوه بر اخذ ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری عرصه، در این خصوص عوارضی به شرح ذیل اخذ گردد:
9-1- …………
9-2- در صورتی که تبدیل کاربری اعیانی به صورت تخلّف انجام گیرد، موضوع به کمیسیون ماده صد ارجاع و در صورت ابقاء، کل عوارض براساس تعرفه و عوارض سال جاری محاسبه و اخذ گردد.
تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری سنندج سال 1401
…………………..
فصل دوم: ساخت و ساز
………………….
ماده 3: ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری:
شهرداری مکلّف است قبل از ارسال پرونده به کمیسیون ماده 5، نسبت به دریافت 100 درصد مبلغ محاسبه شده به حساب سپرده اقدام نماید. در صورت موافقت کمیسیون ماده پنج مبلغ واریز شده از حساب سپرده به حساب درآمد منطقه انتقال داده شود و درصورت عدم موافقت کمیسیون، مبلغ دریافتی به صورت کامل به مؤدّی مسترد گردد.
………………….
9- ساختمان هایی که بدون تخریب و نوسازی، کاربری آنها با درخواست مالک توسط کمیسیون ماده پنج تغییر می یابد علاوه بر اخذ ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری عرصه، در این خصوص عوارضی به شرح ذیل نیز باید دریافت گردد:
9-1- ……………..
9-2- در خصوص املاکی که مالک رأساً و بدون اخذ مجوّزات قانونی (تخلّف) نسبت به تبدیل کاربری اعیانی اقدام می نماید. موضوع به کمیسیون ماده 5 و ماده صد ارجاع و در صورت ابقاء کاربری، کلّیه عوارض جدید براساس تعرفه و عوارض سال جاری محاسبه و اخذ گردد.
تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری سنندج سال 1402
………………….
فصل دوم: ساخت و ساز
………………….
ماده 3: ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری:
شهرداری مکلّف است قبل از ارسال پرونده به کمیسیون ماده 5، نسبت به دریافت 1/5 برابر مبلغ تغییر کاربری به صورت چک صیّادی اقدام نماید. در صورت موافقت کمیسیون ماده پنج، محاسبات به روز شده و پس از دریافت کامل مبلغ، چک دریافت شده به مؤدّی عودت می گردد. در صورت عدم موافقت کمیسیون، چک دریافتی به مؤدّی مسترد گردد.
………………….
9- ساختمان هایی که بدون تخریب و نوسازی، کاربری آنها با درخواست مالک توسط کمیسیون ماده پنج تغییر می یابد علاوه بر اخذ ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری عرصه، در این خصوص عوارضی به شرح ذیل نیز باید دریافت گردد:
9-1- ……………..
9-2- در خصوص املاکی که مالک رأساً و بدون اخذ مجوّزات قانونی (تخلّف) نسبت به تبدیل کاربری اعیانی اقدام می نماید. موضوع به کمیسیون ماده 5 و ماده صد ارجاع و در صورت ابقاء کاربری، کلّیه عوارض جدید براساس تعرفه و عوارض سال جاری محاسبه و اخذ گردد.- رییس شورای اسلامی شهر سنندج- نماینده وزارت کشور”
در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری سنندج و شورای اسلامی شهر سنندج به موجب لوایحی با متن مشابه به شماره های 3927247 مورخ 1403/10/8 و 4005515 مورخ 1403/10/11 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری، توضیحاتی داده اند که خلاصه آنها به شرح ذیل می باشد:
” شاکی بر خلاف پروانه ساختمانی صادره اقدام به انجام تخلّفات عدیده ای از جمله احداث بالکن تجاری، افزایش مساحت همکف، افزایش مساحت زیرزمین و تبدیل کل این موارد به تجاری، افزایش مساحت کنسول طبقات، احداث طبقه ششم مازاد و تبدیل کل طبقات از مسکونی به خدماتی، کسری تعداد 53 واحد پارکینگ، در ملک خود نموده است. به طوری که تفاوت ارزش ایجادی ناشی از انجام تخلّفات ساختمانی انجام شده مخالف مفاد پروانه و مغایر با قوانین و مقرّرات شهرسازی و معماری و قوانین شهرداری بوده و در واقع ارزش وضعیت موجود ملک را چندین برابر قبل نموده است. بنابراین پرونده به کمیسیون ماده صد و همچنین کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری ها ارجاع و نهایتاً منجر به اصدار رای از کمیسیون مزبور شده است.
در متن تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها هیچ گونه اشاره ای به خلاف قانون بودن عوارض بعد از جریمه کمیسیون نشده است.
بر خلاف استدلال شاکی مبنی بر این که در جداول ضمیمه دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور در ارتباط با نحوه اجرای موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار هیچ گونه اشاره ای به موضوع اخذ عوارض ارزش افزوده موضوع پرونده نشده نیز اعلام می دارد که در بند 14 با عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و در سه قسمت شرح عنوان به صراحت به وضع و وصول عوارض ارزش افزوده اشاره و قید نموده است.
همچنین با عنایت به اذن و اجازه شوراهای اسلامی شهرها و روستاها حاصله از ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران بر می آید، نامبردگان حق و اختیار قانونی تصویب لوایح و برقراری عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن با درنظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود را دارند.
به موجب مفاد رای شماره 9610090905800786 مورخ 1396/8/30 [1396/8/9] هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض قانونی علاوه بر جرایم کمیسیون ماده 100 را قانونی و اعلام و اخذ آن را قابل ابطال تشخیص نداده اند.
همچنین به موجب دادنامه های شماره 381- 9709980905810367 مورخ 1397/3/8 هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک پس از تأیید کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی را خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر تشخیص نداده و قابل وصول دانسته اند.
علاوه بر این به موجب دادنامه شماره 9710090905801308 مورخ 1397/5/9 هیات عمومی و 9909970906010035 مورخ 1399/2/23 [1399/2/22] هیات تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری نیز اخذ عوارض بعد از جریمه کمیسیون ماده 100 [5] را خلاف قانون ندانسته و اخذ آن را قانونی و بلامانع اعلام نموده است.
با استناد به بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوّب 1375 با اصلاحات بعدی و ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب 1387 و بند 4 ماده 22 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1380 با اصلاحات بعدی، بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و بند (هـ) قانون بودجه سال 1396 وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نداده است.
به موجب تبصره دو بند 9-1-5 و همچنین بند 10-1-5 و تبصره ذیل آن مندرج در ضوابط بازنگری طرح تفصیلی شهر سنندج مصوّب بند 48 کمیسیون ماده 5 مورخ 1395/12/23 اخذ ارزش افزوده ناشی از ایجاد کاربری تجاری توسط شهرداری به موجب ماده 7 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری الزامی و تکلیف بوده و ایجاد کاربری تجاری در پلاک های داخل محدوده شهر منوط به پرداخت عوارضات ناشی از ارزش افزوده خواهد بود.
براساس ماده 17 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، شهرداری ها در زمان صدور پروانه ساختمانی موظّف به رعایت مفاد طرح تفصیلی مصوّب شهر بوده و فروش تراکم و نیز تغییر کاربری اراضی بر خلاف طرح مزبور فقط با تصویب کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی … مُجاز است، که این موضوع مجدداً در بند 3 ماده 4 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب شورای اسلامی شهر سنندج مورد تأکید قرار گرفته است. لذا خواسته شاکی با عنایت به قانونی بودن مفاد مندرج در دفترچه تعرفه عوارض مصوّب شورای اسلامی شهر سنندج فاقد وجاهت قانونی بوده و قابلیت پذیرش را ندارد و صرفاً در صورت اثبات عدم رعایت مفاد آن از سوی شهرداری منطقه مربوطه، می توانند وفق ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری ابطال این اقدامات را از مرجع ذی ربط خواستار شوند.
بنابراین متن مصوبه شورای اسلامی شهر سنندج مندرج در بند 2-9 ماده 3 دفترچه عوارض سال 1401 هیچگونه مغایرت قانونی و شرعی نداشته و چنانچه قصور و اشتباهی صورت گرفته باشد، در مقام اجرای این بند و توسط متصدّی شهرداری و بر خلاف مفاد مصوبه مورد شکایت صورت پذیرفته؛ که این موضوع نیز به کمیسیون ماده 5 پیش از صدور فیش درآمد و به جهت استنکاف مؤدّی از پرداخت و ارجاع آن به کمیسیون ماده 77 می باشد و متوجه متن بند مورد اعتراض مندرج در دفترچه تعرفه عوارض مورد شکایت نمی باشد.
با عنایت به مراتب معنونه و همچنین منطبق بودن متن مصوبه مورد اعتراض شاکی با آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری و انطباق آن با اصل 40 قانون اساسی تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مورد استدعا می باشد.”
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390002006575 مورخ 1404/8/11، ردیف 2-9 بند 9 ماده 3 و ردیف 2-9 بند 9 ماده 3 قسمت ارجاع به کمیسیون ماده 5 سال های 1401 و 1402 و ردیف 2-9 بند 9 ماده 3 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1403 تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مصوّب شورای اسلامی شهر سنندج را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به ردیف 2-9 بند 9 ماده 3 تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر منابع درآمدی شهرداری سنندج سال 1400 و قسمت ارجاع به ماده 100 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1401 و 1402 مصوّب شورای اسلامی شهر سنندج در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/23 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هرچند براساس آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامههای شماره 9709980905810367 الی 9709980905810381 مورخ 1397/3/8 این هیات، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری توسـط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است، لکن برمبنای ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام میشود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 یا بدون اخذ مجوّز از مراجع ذی ربط قانونی، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است. ضمن این که وضع و اخذ عوارض ارزش افزوده پس از ابقاء اعیانی در کمیسیون ماده 100 شهرداری و علاوه بر اخذ جریمه قانونی و عوارض پذیره، از مصادیق عوارض مضاعف بوده و فاقد مجوّز قانونی است. با توجه به مراتب فوق، ردیف (2-9) بند 9 ماده 3 تعرفه عوارض محلی سال 1400 و قسمت ارجاع به ماده 100 از تعرفه عوارض محلی سال های 1401 و 1402 شهرداری سنندج که تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و متضمّن تعیین عوارض مذکور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری