رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۶۶۴۳۰۶مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۵۴۱۷ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۴ سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره ۱۴۰۳/۸۰/۴۲/۹۲۷۶ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۶ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان )
شماره دادنامه: 140431390002664306
تاریخ دادنامه: 1404/10/16
شماره پرونده: 0401473
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: استانداری گیلان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 1402/80/42/25417 مورخ 1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره 1403/9276/42/80 مورخ 1403/4/16 مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره 478287 مورخ 1403/12/15 اعلام کرده است که:
” احتراماً، به استحضار می رساند؛ وفق تصریح مقنّن در تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها مصوّب 1390/1/28 «در اراضی با مساحت بیش تر از 500 متر مربع که دارای سند ششدانگ است، شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (25%) و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی، با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (25%) از باقی مانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» بنا به مفاد قانونی مذکور، حداکثر سهم شهرداری از تفکیک و افراز زمین های شهری مجموعاً برابر با 43/75 درصد خواهد بود؛ یعنی شهرداری تنها می تواند 25 درصد از اراضی شهری را برای سرانه فضای عمومی و خدماتی و 25 درصد دیگر از باقی مانده زمین را برای شوارع و معابر از ملک مورد نظر تصاحب کند.
برابر بررسی های انجام شده، مدیرکل دفتر امور شهری استانداری گیلان خارج از حدود اختیارات قانونی، در مکاتبات با شهرداری های استان نظیر نامه های شماره 1402/80/25417 مورخ 1402/10/4 و شماره 1403/9276/49/80 مورخ 1403/4/16به ترتیب خطاب به شهردار شهرهای خمام، لاهیجان و … چنین مقرّر نموده است:
« … در اجرای ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری اشعار می دارد شهرداری مکلّف است از 28/16 درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول ( از تاریخ 1390/3/15 به بعد) در سطح شهر، قدر السهم 4/22 درصد فضاهای عمومی را صرف تأمین فضای عمومی شهری و قدرالسهم 23/94 درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید.»
مدیرکل دفتر شهری طی مکاتبات مذکور در هر حال و به نحو مطلق در سطح شهر، مقدار قدرالسهم شهرداری ها حاصل از تفکیک را 28/16 درصد اعلام نموده که این امر بنا به جهات متعدّد ذیل مورد اشکال است:
اولاً- مقنّن در تبصره 3 ماده معنونه با تعیین نصاب حداکثری قدرالسهم، برای شهرداری در خصوص میزان قدرالسهم مأخوذه اختیار قایل شده و این جواز و اختیار قانونی شهرداری ها نیز بنا به مصالحی نظیر موقعیت جغرافیایی و تفاوت های اجتماعی و اقتصادی در هر شهر قابل قبول بوده، زیرا اساساً با عنایت به امور مذکور، تعیین نصاب واحد برای تمام موارد در سراسر شهرداری های کشور امکان پذیر نمی باشد.
ثانیاً- در نامه مدیرکل دفتر شهری صرفاً نسبت به قدرالسهم اراضی سطح شهر تعیین تکلیف شده است، مراتب مذکور در حالی است که حسب تصریح مقنّن در ماده 101 قانون شهرداری ها، هرگونه تفکیک و افراز اراضی در محدوده و حریم شهر مستلزم پرداخت قدرالسهم بوده، فلذا مشخّص نیست با ابتنا به کدام مبانی قانونی، چنین تفکیکی بین مقدار قدراالسهم در «محدوده» و «حریم» شهر در نامه های مذکور در نظر گرفته شده است.
ثالثاً- مصوبه مدیرکل دفتر امور شهری استانداری گیلان در تعیین قدرالسهم ثابت ( 28/16 درصد) ضمن آن که در تضادی آشکار با نصّ تبصره یادشده قرار دارد، با آرای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 9610090905800950 مورخ 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 نیز مغایرت دارد. توضیح آن که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره 9610090905800950 با موضوع ابطال بند 3 بخشنامه شماره 20682 – 1393/3/19 مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری آذربایجان غربی مبنی بر تعیین ثابت میزان 43/75 درصد حق السهم شهرداری، رای به ابطال داده است.
هم چنین دیوان عدالت اداری در رای شماره 9909970905811210 با موضوع ابطال ردیف 2 از بند 6 صورتجلسه شماره 35 مورخ 1398/5/19 مصوّب شورای اسلامی شهر ملایر نیز رای به ابطال داده است.
بنا به مراتب نامه های شماره 1402/80/42/25417 مورخ 1402/10/4 و شماره 1403/9276/42/80 مورخ 1403/4/16 مدیر کل دفتر امور شهری استانداری گیلان با توجّه به این که برای کلّیه املاکی که در معرض تفکیک و افراز قرار می گیرند، مقدار قدرالسهم شهرداری ها حاصل از تفکیک را به نحو مطلق و با نرخ ثابت تعیین و تجویز نموده است، مغایر صریح تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن ها در هیات عمومی دیوان مورد تقاضا می باشد.”
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
“ الف: نامه شماره 1402/80/42/25417 مورخ 1402/10/4
شهردار خمام
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به نامه شماره 2438/ص/20/1402 مورخ 1402/9/19 در اجرای ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری اشعار می دارد شهرداری مکلّف است از 28/16 درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول ( از تاریخ 1390/3/15به بعد) در سطح شهر، قدر السهم 4/22 درصد فضاهای عمومی را صرف تأمین فضای عمومی شهری و قدرالسهم 23/94 درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید. – سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان
ب: نامه شماره 1403/9276/42/80 مورخ 1403/4/16
شهردار لاهیجان
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به نامه شماره 7337/33 مورخ 1403/3/20 در اجرای ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری اشعار می دارد آن شهرداری مکلّف است از 27/55 درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول (از تاریخ 1390/3/15 به بعد) در سطح شهر، قدر السهم 3/40 درصدی فضاهای عمومی را صرف تأمین فضای عمومی شهری و قدرالسهم 24/15 درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید. – مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان”
در پاسخ به شکایت مذکور، استانداری گیلان به موجب لایحه شماره 1404220719254521 مورخ 1404/6/30، نامه شماره 1404/80/42/209310 مورخ 1404/6/29 مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان را ارسال کرده است که متن نامه به طور خلاصه به قرار زیر است:
“ دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان با صدور نامه شماره 1402/80/42/24059 مورخ 1402/9/18 به شهرداری ها تأکید کرد «مطابق آرای متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری (از جمله 140009970905813112 و 140009970905813117 – 1400/11/30)، شورای اسلامی شهر صلاحیتی در خصوص تفسیر و یا وضع دستورالعمل یا آیین نامه اجرایی برای ماده 101 قانون شهرداری ندارد. با این وجود برخی شهرداری ها مبادرت به مداخله شورا در تعیین و اخذ میزان و نوع قدرالسهم شهرداری از عین زمین مورد تفکیک و افراز می نمایند… بعضاً بر خلاف قانون و یا زیاده بر مقرّرات قانونی وجه یا مالی اخذ یا امر به اخذ آن نموده اند… با این توصیف از آن جا که اقدامات کلّیه دستگاه ها همواره باید بر اساس قانون و مقرّرات باشد و از اِعمال سلیقه های گوناگون و فراقانونی اجتناب شود» لذا به منظور نظارت بر حسن اجرای قانون … تصویری از «جدول سطوح و سرانه کاربری های شهر» مندرج در طرح تفصیلی مصوّب را از شهرداری های استان مطالبه کرد. همان گونه که در نامه های شماره 1403/80/4/17272 مورخ 1403/7/18 و 1404/80/4/189147 مورخ 1404/4/9 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری تصریح شده است «مطابق آرای شماره 9610090905800950- 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 هیات عمومی دیوان عدالت اداری چون مطابق تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوّب سال 1390 قدرالسهم های شهرداری حداکثر تا 43/75 بر اساس طرح جامع و تفصیلی و با توجّه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک است؛ لذا تعیین حق السهم شهرداری به صورت ثابت میزان 43/75 درصد خلاف قانون و طبق نظر فقهای معظّم شورای نگهبان اخذ عوارض تفکیک زاید بر حق و آنچه که در قانون مقرّر شده است، خلاف موازین شرع شناخته شد که به موجب ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری، آرای هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است. به علاوه مطابق تبصره 5 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری «هرگونه تخلّف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی، جُرم تلّقی شده و متخلّفین، طبق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلّفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت.» لازم به ذکر است فصول دهم و سیزدهم قانون مجازات اسلامی مصوب 1370 در خصوص تقصیرات و تعدّیات مقامات و مأمورین دولتی تعیین تکلیف کرده است.» «با التفات به مواد 598، 600، 603 و 606 قانون مجازات اسلامی، مصوّب 1370 و مواد 13، 15 و 26 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوّب 1399 و نیز ماده 95 قانون شهرداری که به موجب آن وزارتین کشور و دادگستری مأمور اجرای این قانون می باشند به منظور پیشگیری از اِعمال سلیقه های گوناگون و فراقانونی و نظارت بر حُسن اجرای ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری برای نخستین بار در کشور درصد قدرالسهم های شهرداری ها از اراضی مورد تفکیک و افراز بر اساس «جدول سطوح و سرانه پیشنهادی کاربری های شهر» مندرج در طرح جامع تفصیلی هر یک از شهرهای استان گیلان توسط دفتر امور شهری و شوراها با همکاری دفتر فنّی، امور عمرانی و حمل و نقل و ترافیک استانداری محاسبه و اعلام و در تعرفه درآمدهای شهرداری ها درج و اعلام عمومی شده است». مع الوصف این دفتر در نامه های معترضٌ عنه میزان قدرالسهم های شهرداری ها را تعیین (مقرّره گذاری) نکرده است بلکه حداکثر قدرالسهم های قابل وصول توسط هر شهرداری را بر اساس طرح های مصوّب هر شهر محاسبه و اعلام نموده است. علی هذا نه تنها این مکاتبات مصوبه نبوده و از شمول ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری خارج است بلکه در راستای آرای شماره 9610090905800950- 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و تأکید بر حُسن اجرای مقرّرات تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری بوده است. از آنجا که شاکی در دادخواست خود، دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مکاتبات این دفتر با این مقرّرات را تصریح نکرده است، بنابراین رد شکایت مورد استدعاست.”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/16 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 101 قانون شهرداری اصلاحی مصوّب 1390/1/28 مقرر گردیده است : «ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشهای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشهای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید تسلیم شهرداری مینماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرّر و عدم تعیین تکلیف از سوی شهرداری مالک میتواند خود تقاضای تفکیک یا افراز را به دادگاه تسلیم نماید. دادگاه با رعایت حداکثر نصاب های مقرّر درخصوص معابر، شوارع و سرانههای عمومی با اخذ نظر کمیسیون ماده 5 به موضوع رسیدگی و اتّخاذ تصمیم مینماید.
کمیسیون ماده 5 حداکثر ظرف دو ماه باید به دادگاه مذکور پاسخ دهد. در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصیلی در چهارچوب سایر ضوابط و مقرّرات به موضوع رسیدگی و رای مقتضی صادر مینماید» و براساس تبصرههای 3 و 4 این ماده الحاقی مصوب 1390/1/28 نیز مقرّر گردیده : «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقی مانده اراضی را دریافت مینماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید» و «کلّیه اراضی حاصل از تبصره 3 و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد میشود، متعلّق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن هیچ وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد کرد. در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسّر نباشد، شهرداری میتواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.» بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه حد نصاب تفکیک در سطح شهر و حریم آن براساس ماده 101 قانون شهرداری و تبصره 3 آن تعیین شده و در این ماده و تبصرههای آن حکمی درخصوص این امر که چه میزان از اراضی حاصل از تفکیک صرف فضاهای عمومی و یا صرف توسعه معابر عمومی شود تعیین نگردیده، لذا نامه شماره 1402/80/42/25417 مورخ1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره 1403/9276/42/80 مورخ 1403/4/16 مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان مغایر با مفاد ماده 101 قانون شهرداری و تبصرههای 3 و 4 آن و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری