رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۴۳۳۴مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۳ ماده ۱، ماده ۱۱، تبصره یک ماده ۱۲، بند (ط) تبصره ۲ ماده ۱۲ و بند (س) ماده ۱۳ از آیین نامه نحوه تأسیس و بهره برداری بیمارستان ها مصّوب ۱۳۸۳/۱۲/۲۴ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی )
شماره دادنامه: 140431390002614334
تاریخ دادنامه: 1404/10/9
شماره پرونده: 0303562
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت سفیران سلامت و رفاه اترک
طرف شکایت: وزارت بهداشت ، درمان و آموزش پزشکی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 3 ماده 1، ماده 11، تبصره یک ماده 12، بند (ط) تبصره 2 ماده 12 و بند (س) ماده 13 از آیین نامه نحوه تأسیس و بهره برداری بیمارستانها مصّوب 1383/12/24 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: شرکت سفیران سلامت و رفاه اترک به موجب دادخواستی ابطال تبصره 3 ماده 1، ماده 11، تبصره یک ماده12 ، بند (ط) تبصره 2 ماده 12 و بند (س) ماده 13 از آیین نامه نحوه تأسیس و بهره برداری بیمارستان ها مصّوب 1383/12/24 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” اینجانب کوروش ارزمانی مدیر عامل شرکت تعاونی سهامی عام سفیران سلامت و رفاه اترک به استحضار می رسانم که در سال 1400 اقدام به تأسیس این شرکت و با هدف تأمین برخی نیازهای اساسی سلامت استان از جمله بیمارستان نمودم ولی علی رغم اولویت بالای موارد مورد نظر شرکت، معاونت درمان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با آیین نامه های داخلی که بعضاً مغایر قوانین می باشد مانع این شرکت و باعث تأخیر فراوان در فعالیت های شرکت گردیده است.
یکی از موانع موجود، برداشت آن ها از واژه مؤسّس می باشد بطوری که علی رغم نگاه مثبت رییس جدید اداره صدور پروانه های وزارت بهداشت متأسفانه هیات مدیره شرکت را به رسمیت نشناخته و تنها مؤسّسین شرکت را محق پیگیری و اخذ مجوّز می دانند. این موضوع از کانال های مختلف پیگیری گردید و حتی از وزارت تعاون طی نامه شماره 24381 مورخ 1402/2/13 در این خصوص به صراحت اعلام نظر شده است و اعلام کرده اند که پس از تأسیس شرکت به استناد مواد 107 و 108 قانون تجارت شرکت های سهامی به وسیله هیات مدیره اداره می شود و دارای اختیارات به شرح ماده 118 می باشد ولی متأسفانه معاونت درمان همچنان بر نظر خود اصرار داشته و از قانون تمکین نمی کند.
با عنایت به موارد فوق الذکر از آن مقام عالی تقاضا دارد کلّیه آیین نامه ها و مقرّرات داخلی وزارت بهداشت که با مواد قانـونی 107، 108 و 118 قـانون تجارت مغایـرت دارند من جمله در “آیین نامه نحوه تأسیـس و بهره برداری بیمارستان ها” را لغو و اختیار معرّفی مؤسّس بیمارستان و اداره شرکت به وسیله هیات مدیره شرکت را به رسمیت بشناسند.”
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شد، وی به موجب لایحه ای که به شماره 4645504 مورخ 1403/11/28 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده به طور خلاصه اعلام کرده است:
” 1- موضوع مورد پیگیری این شرکت ایجاد بیمارستان می باشد و بنابراین آیین نامه اختصاصی مورد اشاره “آیین نامه نحوه تأسیس و بهره برداری بیمارستان ها” می باشد.
2- در تمامی آیین نامه های فوق و به ویژه “آیین نامه نحوه تأسیس و بهره برداری بیمارستان ها” هیچ اشارهای به هیات مدیره نشده و بلکه مستقیماً مسیولیت را متوجه هیات مؤسّس می داند که تبصره 3 ماده 1، ماده 11، ماده 12 و تبصره 1 این ماده، بند (ط) تبصره 2 ماده 12 و بند (س) ماده 13 این آیین نامه همه مسیولیت را متوجه هیات مؤسّس می داند.
3- مشکل اصلی برداشت اشتباه کارشناسان وزارت بهداشت از واژه مؤسّس می باشد و اعلام کرده اند که مؤسّسین بیمارستان باید همان مؤسّسین شرکت باشند و در صورتی که مؤسّسین شرکت واجد شرایط نباشند باید تغییر کنند و آگهی تغییرات در روزنامه رسمی آگهی شده و ارایه گردد.
4- با پیگیری انجام شده و با مداخله ریاست مرکز صدور پروانه وزارت بهداشت در نهایت با اخذ تعهّد محضری مبنی بر خروج یکی از اعضای مؤسّس شرکت، در نهایت موافقت نامه بیمارستان برای این شرکت صادر شده است ولی اعتقاد ما این است که برداشت معاونت درمان وزارت بهداشت با قوانین بالادستی مغایرت دارد و باید در تمامی آیین نامه های این وزارت هیات مدیره جایگزین هیات مؤسّس شرکت شود.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“ آیین نامه نحوه تأسیس و بهرهبرداری بیمارستان ها مصوب 1383/12/24 وزارت بهداشت، درمان آموزش پزشکی
ماده 1- بیمارستان یک مؤسّ0سه پزشکی است که با استفاده از امکانات تشخیصی، درمانی، بهداشتی، آموزشی و پژوهشی به منظور درمان و بهبودی بیماران سرپایی و بستری به صورت شبانه روزی تأسیس می گردد.
……..
تبصره 3- مؤسّسین یا هیات مدیره بیمارستان های عمومی موظف هستند حداقل 20% ظرفیت تخت های مصوّب بیمارستان تحت مدیریت خود را به بستری کردن بیماران داخلی و اطفال اختصاص دهند.
ماده 11- رعایت مفاد آیین نامه اجرایی قانون اجازه تأسیس مطب در بکارگیری پزشکان (عمومی و متخصّص) به عنوان مسیول فنّی و یا پزشک همکار از سوی مؤسّس یا مؤسّسان و مسیولان فنّی بیمارستان الزامی است.
تبصره: اعضای هیات علمی تـمام وقت جغرافیـایی دانشگاه ها/ دانشـکده ها نمی توانند در بیمارستان ها، درمانگاه ها و …. غیر سازمانی خود فعالیت نمایند.
ماده 12- اهمّ وظایف مؤسّسان به شرح ذیل می باشد:
……….
تبصره 1- جهت اخذ موافقت اصولی برای دایر نمودن واحدهای پیراپزشکی کلیه مؤسّسان و مسیولان فنّی جویای کار واحدهای یاد شده باید از قبل آمادگی خود را برای همکاری با بیمارستان اعلام نموده باشند. لازم به تأکید است که کلّیه واحدهای فوق الذکر جزء لاینفک بیمارستان بوده و حق نصب تابلو در خارج بیمارستان را نداشته و نباید دارای ورودی مستقل خارج از بیمارستان باشد. این واحدها نمی توانند از بیمارستان منفک و در خارج از آن کار کنند. حقوق مکتسبه برای ذی نفعان منحصراً در بیمارستان قابلیت اجرا دارد.
تبصره 2- افزایش بخش های بالینی و پاراکلینیک به غیر از داروخانه، آزمایشگاه و رادیولوژی منوط به اخذ مجوّز جداگانه در چهارچوب نظام سطح بندی خدمات و ضوابط هر یک از آیین نامه های مربوطه بوده و جزء لاینفک بیمارستان محسوب می گردد.
………..
ط- تعهد کتبی مؤسّسان مبنی بر همکاری با وزارت و دانشگاه/دانشکده ذی ربط در هنگام بروز حوادث غیرمترقبه و یا اعلام نیاز از طرف آن ها.
ماده 13- اهمّ وظایف مسیولان فنّی بیمارستان عبارتند از :
س- اعلام نواقص و تخلّفات ارتکابی در نوبت های کاری بیمارستان از وظایف و دستورالعمل های مربوطه (از جهت اقدامات خلاف موازین اسلامی، قانونی، شیون پزشکی و اخلاقی کادر پزشکی و پیراپزشکی) به مؤسّس بیمارستان، وزارت، دانشگاه/دانشکده مـربوطه، سازمان نظام پزشکی جمهـوری اسلامی ایـران و سـایر مراجع ذی ربط.
……….
ماده 35- این آیین نامه در 35 ماده و 36 تبصره جایگزین آیین نامه قبلی و به استناد ماده 24 قانون مربوط به مقرّرات امور پزشکی و دارویی و خوردنی و آشامیدنی مصوّب 1334 (با اصلاحات بعدی) در تاریخ 1383/12/24 به تصویب رسید و با رعایت آیین نامه تأسیس مطب مصوّب هیات وزیران و قوانین سازمان نظام پزشکی و سایر مقرّرات قابل اجرا است. با ابلاغ این آیین نامه، آیین نامه های قبلی مرتبط با تأسیس بیمارستان ملغی می گردد.- وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی. “
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی، املاک و تنظیم مقرّرات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره 107/330 مورخ 1404/2/6 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
” شایان ذکر است در بند (7-1) سیاست های کلی سلامت مصوّب 1393/1/18 «تولیت نظام سلامت شامل سیاست گذاری های اجرایی، برنامه ریزی های راهبردی، ارزشیابی و نظارت» بر عهده «وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی» قرار داده شده است.
برابر بند (الف) ماده 72 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1395/12/14 در اجرای سیاست های کلی سلامت تولیت نظام سلامت، از جمله بیمه سلامت شامل سیاست گذاری اجرایی، برنامه ریزی های راهبردی، ارزشیابی، اعتبار سنجی و نظارت را در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متمرکز کرده است.
مطابق ماده 8 قانون تشکیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوّب سال 1364 کلّیه مؤسّسات و واحدهای بهداشتی و درمانی و پزشکی کشور که از طریق بخش خصوصی و غیر دولتی در امر بهداشت و درمان فعالیت دارند از تاریخ تصویب این قانون باید تحت نظارت و کنترل و برنامه ریزی این وزارتخانه قرار گیرند.
بند1 آیین نامه اجرایی ماده 8 قانون فوق الذکر مقرر می دارد، اجازه تأسیس مراکز و مؤسّسات پزشکی خصوصی فقط به اشخاص حقیقی و حقوقی که مدارک آن ها توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تأیید شده و صلاحیت آنان به تأیید کمیسیون موضوع ماده 20 قانون مربوط به مقرّرات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی و اصلاحات بعدی آن برسد، داده می شود.
به موجب ماده 1 قانون مربوط به مقرّرات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی، ایجاد هر نوع مؤسّسه پزشکی نظیر بیمارستان، زایشگاه، تیمارستان، آسایشگاه، آزمایشگاه، پلی کلینیک، مؤسّسات فیزیوتراپی، الکتروفیزیوتراپی و …. به هر نام و عنوان باید با اجازه وزارت بهداری و اخذ پروانه مخصوص باشد، متصدّیان مؤسّسات مزبور ملزم به رعایت مقرّرات فنّی مذکور در آیین نامه مربوط می باشند.
برابر ماده 24 قانون مزبور اعلام شده است، وزارت بهداری مکلّف است بلافاصله پس از تصویب این قانون آیین نامه های مربوطه را تهیه و به مورد اجرا بگذارد.
برابر ماده 20 قانون مذکور، به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که می خواهند در مؤسّسات پزشکی و داروسازی مصرّح در ماده یکم عهده دار مسیولیت فنّی گردند و یا تقاضای صدور یکی از پروانه های مربوط به این قانون را بنمایند و رسیدگی به صلاحیت ورود و ساخت داروهای اختصاصی کمیسیون هایی به نام کمیسیون های تشخیص در وزارت بهداری به ریاست معاون وزارت بهداری تشکیل می گردد و رای اکثریت قطعی خواهد بود. بر اساس تبصره 5 ماده 20 قانون مزبور، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می تواند اجازه تشکیل کمیسیون های قانونی موضوع ماده 20 را به دانشگاه ها یا دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، واگذار نماید.
بر این اساس اختیار تعیین شرایط مؤسّس در خصوص مؤسّسات پزشکی و داروخانه ها وفق قوانین و مقررات بر عهده این وزارتخانه بوده و کمیسیون ماده 20 موظّف به بررسی شرایط مؤسّس وفق ضوابط و مقرّرات اعلامی وزارت بهداشت است. با عنایت به مراتب فوق آیین نامه تأسیس و اداره بیمارستان ها به تصویب وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده است که ضوابط و مقرّرات مربوطه در چندین نوبت اصلاح شده است.
شایان توجه این که بیمارستان یک مؤسّسه درمانی محسوب می گردد و ضوابط و تشریفات تأسیس و بهرهبرداری از آن نیز در قوانین و مقرّرات فوق الذکر اعلام شده است. بنابراین استناد به قانون تجارت برای تأسیس مؤسّسه درمانی فاقد وجاهت بوده و در هیچ یک از ضوابط و مقرّرات نیز اشاره نشده است که مؤسّسات درمانی برای تأسیس موظّف به رعایت مواد قانون تجارت می باشند.
در این ارتباط لازم به توضیح است، به موجب ماده 1 آیین نامه نحوه تأسیس و بهره برداری بیمارستان ها مصوّب سال 1383 بیمارستان یک مؤسّسه پزشکی است که با استفاده از امکانات تشخیصی، درمانی، بهداشتی، آموزشی و پژوهشی به منظور درمان و بهبودی بیماران سرپایی و بستری به صورت شبانه روزی تأسیس می گردد.
همچنین بر اساس ماده 3 آیین نامه فوق الذکر: اقدام به تأسیس هر نوع بیمارستان، منوط به کسب موافقت اصولی و اجازه تأسیس از وزارت می باشد.
ماده 4 آیین نامه مذکور اشعار داشته: اجازه تأسیس به کسانی داده می شود که صلاحیت آنها مطابق ضوابط تعیین شده به تأیید کمیسیون قانونی رسیده باشد.
با توجه به این که بیمارستان مؤسّسه درمانی می باشد لذا بر اساس تبصره 2 ماده مذکور شرایط تأسیس و شرایط مؤسّسان اعلام گردید. اشاره می نماید این شرایط در سال 1389 جهت تسهیل در تأسیس بیمارستان به موجب بخشنامه شماره 100/305994 مورخ 1389/9/9 وزیر وقت تغییر یافت و بر اساس بخشنامه اصلاحی مصوّب گردید، در صورتی که شخص حقوقی متقاضی تأسیس بیمارستان باشد ضروری است نصف به علاوه یک نفر از مؤسّسین (افرادی که به عنوان مؤسّس از سوی شرکت معرفی می شوند و اسامی ایشان در ظَهر پروانه درج می شود) ازگروه پزشکی (حداقل لیسانس و بالاتر) با عضویت حداقل یک نفر پزشک باشد.
لازم به توضیح است، با عنایت به این که بیمارستان ها مؤسّساتی برای خدمات رسانی به مردم می باشند و شرکت تجاری یا مؤسّسه تجاری محسوب نمی گردند لذا شرایط تأسیس و مؤسّسان ایشان متفاوت از شرکت ها و مؤسّسات تجاری بوده و تاکید بر حضور پزشک (حداقل یک نفر) در جمع مؤسّسین بیمارستان نیز در راستای همین امر و جلوگیری از تضییع حقوق مردم بوده است. ضمن این که قانونگذار نیز بر همین اساس تعیین ضوابط تأسیس مؤسّسات پزشکی را بر عهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داده است.
بر این اساس و با عنایت به این که تمامی اقدامات وفق ضوابط و مقرّرات صورت گرفته، صدور حکم به رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/9 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با عنایت به این که در شرکت های تجاری تعریف، ماهیت، اختیارات و مسیولیت های هیات مؤسّس به شرح مقرر در مواد 6 تا 20 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت با موازین حقوقی حاکم بر موضوع هیات مدیره که احکام آن در مواد 107 تا 129 لایحه قانونی مذکور بیان شده متفاوت است و در واقع تشکیل هیات مؤسّس اصولاً موقتی است و هیات مذکور وظیفه تأسیس شرکت را برعهده دارد در حالی که هیات مدیره پس از ثبت شرکت تشکیل میشود و به صورت دایم عهدهدار اداره امور جاری و نمایندگی شرکت است، بنابراین در فرضی که شخص حقوقی، مؤسّس بیمارستان یا درصدد تأسیس آن باشد، حاکم شدن قواعد و مسیولیت ها بر هیات مؤسّس شخص حقوقی به جای هیات مدیره آن مغایر با مبانی، ارکان و ترتیبات قانونی اداره شرکت های تجاری است و از این حیث اطلاق تبصره (3) ماده 1، ماده 11، تبصره (1) ماده 12، بند (ط) تبصره (2) ماده 12 و بند (س) ماده 13 از آییننامه نحوه تأسیس و بهرهبرداری بیمارستان ها که متضمّن این حکم است نسبت به مواردی که مؤسّس بیمارستان شخص حقوقی باشد، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری