رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۴۷۵۶۴۳ مورخ ۱۴۰۴/۰۹/۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال جدول تعرفه شماره ۱۳ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شهرداری گرمدره تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری)
شماره دادنامه: 140431390002475643
تاریخ دادنامه: 1404/9/25
شماره پرونده: 0302836
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم فرح ناز زارعی با وکالت خانم رقیه خراسانی فرد
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر گرمدره – شهرداری گرمدره- استانداری البرز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال جدول تعرفه شماره 13 از دفترچه عوارض محلی سال 1397 شهرداری گرمدره تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری
گردش کار: خانم رقیه خراسانی فرد به وکالت از خانم فرح ناز زارعی به موجب دادخواستی ابطال جدول تعرفه شماره 13 از دفترچه عوارض محلی سال 1397 شهرداری گرمدره تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
” شهرداری گرمدره با استناد به جدول تعرفه شماره 13 دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره در سال 1397، جدول تعرفه شماره 13 دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره در سال 1398، جدول تعرفه شماره 21 دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره در سال 1399 اقدام به اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری (با نام عوارض بر حق مشرفیت) نموده؛ حال آن که اساس محاسبه و اخذ عوارض موصوف در نتیجه اجرای طرح های شهری بر اساس طرح تفصیلی شهر بوده و مستند به ادلّه ذیل، خلاف قانون و موازین شرعی می باشد:
1- با استناد به نامه فقهای شورای نگهبان به شماره 102/38310 مورخ 1402/6/13؛ اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری فقط در مواردی مشروع تشخیص داده شده که علیرغم افزایش ارزش منطقه ای (ضریب P)، قیمت ملک افزایش داشته باشد. حال آن که اساساً ضریب منطقه ای بر اساس اجرای طرح قیمت گذاری شده حتی با فرض این که قیمت ملک با اجرای طرح توسعه شهری افزایش پیدا کند، این افزایش در تعیین ضریب منطقه ای دیده شده و عوارض قانونی متعلّقه اخذ می گردد و مستند به رای فقهای شورای نگهبان اخذ عوارض فوق خلاف شرع می باشد.
2- با توجه به اینکه شهرداری گرمدره با استناد به دفترچه عوارض محلی در اجرای بند 16 ماده 80 قانون موسوم به شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده اقدام به اخذ عوارض صدور پروانه بر اساس ارزش منطقه ای (ضریبP) می نماید و با عنایت به این مهم که ارزش منطقهای بر اساس ارزش پس از اجرای طرح های توسعه ای در نقشه های طرح تفصیلی مصوّب بررسی و ارزش گذاری شده، اساساً عوارض محاسبه شده بر اساس ضریب P عوارض پس از اجرای طرح توسعه شهری بوده و اخذ عوارض مجدد مصداق بارز اخذ عوارض مضاعف می باشد که مستند به بند 3 قانون درآمد پایدار و هزینههای شهرداری ها و دهیاری ها مصوب 1401/5/9 در خصوص ممنوعیت اخذ عوارض مضاعف و همچنین اصل 51 قانون اساسی، ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، اخذ هرگونه مال، وجه، کالا و خدمات از شهروندان می بایست با تجویز قانونی باشد و دریافت عوارضی بالاتر از مبلغ قانونی مُجاز نمی باشد، اخذ عوارض مضاعف ممنوع و خلاف قانون است.
3- با توجه به اینکه بسیاری از طرح های شهری موصوف اجرایی نشده، عملاً کارشناسی ارزش قبل و بعد از اجرای طرح، حتی در صورت الزام شهرداری به کارشناسی، غیر ممکن و مبلغ بدست آمده در نتیجه کارشناسی غیر واقعی بوده و وضع عوارض بر مبلغ غیرواقعی امری واهی است.
4- در اثر اجرای طرح شهری، در بسیاری از موارد، ممکن است نه تنها سودی به ملک و مالک نرسد، بلکه مالک از اجرای طرح متضرّر گردد.
5- با توجه به این که طرح های احداثی و توسعه ای اقتضاء شهری است و نه نیاز مالک، اخذ عوارض از مالک در نتیجه اجرای طرح های موصوف در قالب عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری (با نام عوارض بر حق مشرفیت)، اجحاف در حق مالکین است.
با عنایت به مشروح دفاعیات معنونه و با استناد به آرای متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای اخیر الصدور شماره 140331390000178055 مورخ 1403/1/28 و 140331390000178022 مورخ 1403/1/28 که اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری (با نام عوارض بر حق مشرفیت) را در رابطه با شهرهای مختلف را خلاف شرع دانسته و ابطال نموده اند و مستند به بند (ش) ماده 14 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375 و بند 9 اصل سوم قانون اساسی در خصوص لزوم رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینههای مادی و معنوی و با توجه به این که بندهای صدرالاشاره سبب تضییع حقوق مالکان و شهروندان گردیده و مغایر با قوانین و مقرّرات مربوطه و خارج از حدود اختیارات و صلاحیت های قانونی شورای اسلامی شهر گرمدره می باشد، لذا ابطال جدول تعرفه شماره 13 از دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره در سال 1397 از تاریخ تصویب مورد استدعاست.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“ دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره
تعرفه شماره 13 سال 1397
نوع عوارض – فرمول و نحوه محاسبه عوارض
ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری – S×P×50 (S = مساحت پس از اصلاحی، P = قیمت منطقه ملاک عمل شهرداری، 50 = ضریب)
منشاء قانونی: بند 16 ماده 71 قانون موسوم به شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده
توضیحات: تبصره1: عوارض بر حق مشرفیت در زمان صدور پروانه ساختمان قابل وصول می باشد. تبصره2: کلیه بخشنامه ها، دستورالعمل ها و مصوبات شورای اسلامی شهر قبل از این مصوبه در این خصوص لغو و بلا اثر می گردد. – شهردار گرمدره، رییس شورای اسلامی شهر گرمدره، معاون هماهنگی امور عمرانی”
در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری گرمدره به موجب لایحه شماره 1403/50/25312 مورخ 1403/10/20 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
“ 1- نظر به این که تنظیم و تدوین دفترچه عوارض مستلزم طی تشریفات قانونی بوده و به موجب مصوبه شورای اسلامی شهر و همچنین تصویب کمیته تطبیق فرمانداری می باشد، لذا تا زمانی که مصوبه شورای اسلامی شهر گرمدره در این خصوص با رعایت تشریفات دادرسی و قانونی و به موجب رای از مرجع ذی صلاح باطل نشده باشد، طرح شکایت شاکیه و یا هر شخص حقیقی دیگری دارای ایراد شکلی و قانونی و محکوم به رد می باشد.
2- پیرو مطلب فوق با توجه به این که شهر گرمدره بنابر علل قانونی فاقد شورای اسلامی شهر میباشد و استانداری البرز به عنوان قایم مقام قانونی شورای اسلامی شهر است.
3- بین حق مشرفیت -که همان حق مرغوبیت و ارزش افزوده است- و عوارض بر حق مشرفیت فرق است و برابر استعلام شماره 200/37605/210/9000 مورخ 1394/3/12 ریاست دیوان عدالت اداری و جوابیه شورای نگهبان، اخذ حق مشرفیت حرام بوده ولی اخذ عوارض بر حق مشرفیت مانعی ندارد. ارزش افزوده در این جا از اموال مالک است و مانند سایر اموال او جعل عوارض بر آن در صورت وجود مجوز قانونی محذوری ندارد که مصوبه مذکور خلاف شرع تشخیص داده نشده است.
4- شوراهای اسلامی شهرها و شهرداری ها و سایر مراجع ذی ربط موظّف می باشند تا پایان سال اول برنامه توسعه و از طریق تدوین نظام درآمدهای پایدار شهرداری ها همان طور که در بند (الف) ماده 174 از قانون برنامه [پنجساله] پنجم توسعه کشور [جمهوری اسلامی ایران] به کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربری های تجاری، اداری و صنعتی متناسب با کاربری های مسکونی همان منطقه و با توجه به شرایط اقلیمی و موقعیت محلی و تبدیل عوارض به عوارض و بهای خدمات بهره برداری از واحدهای احداثی این کاربری ها و همچنین عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری اشاره شده است؛ عمل نمایند.
5- به استناد دستورالعمل وزیر کشور به شماره 66051 مورخ 1403/9/28، 202865 مورخ 1402/9/28 و 203726 مورخ 1401/9/30 در اجرای تبصره 1 ماده 2 قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها که عنوان میدارد عناوین عوارض و ترتیبات وصول آنها با پیشنهاد شورای اسلامی شهر و بخش پس از تأیید شورای عالی استانها تهیه میگردد و دستورالعمل آن تا پایان آذرماه هرساله توسط وزیر کشور در غالب [قالب] دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات و اصول آنها ابلاغ میگردد که در جدول شماره یک عناوین مربوط به شهرداریها (ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری که در ضوابط و ترتیبات وصول آن عنوان گردیده این عوارض از اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرحهای احداث معابر و احداث پارک و فضای سبز برای آنها ارزش افزوده ایجاد میگردد حداکثر 40% ارزش افزوده ایجاد شده برای یکبار قابل وصول میباشد) که مجوز صادره توسط وزیر کشور در چهارچوب قانون تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار برای کلّیه شهرداریهای کشور صادر گردیده است.
6- دفترچههای عوارض و بهای خدمات سال های مختلف شهرداری گرمدره کلّیه مراتب قانونی اعم از صدور مجوز هیات تطبیق مصوبات فرمانداری کرج در راستای ماده 99 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها با اصلاحات و الحاقات بعدی و بندهای 16 و 26 ماده 80 و 85 قانون یاد شده به شماره 88758/1/21 مورخ 1401/11/25 رعایت و در موعد قانونی تبصره 3 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها اعلان عمومی شده است.
7- در محاسبات عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران و توسعه شهری و یا عوارض ارزش افزوده بر حق مشرفیت برابر نظر کارشناس رسمی دادگستری، قیمت ملک قبل از اجرای طرح و پس از اجرایی طرح سنجیده 40% ارزش افزوده ایجاد شده مبنای وصول شهرداری میباشد.
8- بر فرض محال و صحّت ادعای شاکیه مبنی بر کاهش ارزش ملک وی در اثر اجرای طرح از سوی شهرداری گرمدره چنین میتوان پاسخ داد که:
اولاً: شهرداری گرمدره به استناد ماده 7 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مکلّف به اجرا و رعایت مصوبات کمیسیون ماده 2 قانون مذکور میباشد.
ثانیاً: به استناد ماده 11 قانون مسیولیت مدنی در صورت ورود خسارت به اشخاص در اثر اقدامات حاکمیتی توسط ادارات و مؤسسات عمومی و غیردولتی، منجمله شهرداریها، دستگاه اجرایی مسیول ورود خسارت به اشخاص نمیباشد. علی هذا با عنایت به موارد فوقالذکر، استدعای رسیدگی و صدور حکم بر رد شکایت شاکیه را دارد.”
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف دیگر شکایت (شورای اسلامی شهر گرمدره) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/9/25 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً هرچند طبق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود از جمله وظایف و مسیولیت های شوراهای اسلامی شهر است لیکن اخذ هرگونه عوارض و خدمات از سوی شهرداری منوط به ارایه خدمت از سوی شهرداری ها است که در مانحنفیه چنین خدمتی ارایه نمیشود. ثانیاً قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نظریه شماره 102/38310 مورخ 1402/6/13 در پرونده کلاسه 0106704 هیات عمومی دیوان دیوان عدالت اداری، اطلاق دریافت عوارض را در مواردی که علی رغم افزایش قیمت منطقهای قیمت ملک مورد نظر افزایش نداشته و به معنای دخالت دادن افزایش ایجادنشده در وضع عوارض است، خلاف شرع اعلام نموده است. ثالثاً براساس تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1393/12/4 دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد. بنابراین با توجه به دلایل مذکور، اطلاق تعرفه شماره 13 دفترچه عوارض محلی سال 1397 شهرداری گرمدره که تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده نسبت به مواردی که ارزش افزوده قبل از اجرای طرح توسعه شهری ایجاد شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری