رای شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۳۱۲۲۱۶ مورخ ۱۴۰۴/۰۹/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۱ بند ۱۵ ماده ۴ تعرفه سال ۱۳۹۹، تبصره ۱ بند ۲۸ ماده ۳ تعرفه سال ۱۴۰۰، تبصره ۱ بند ۲۷ ماده ۳ تعرفه سال ۱۴۰۱ و بند ۲۴ و تبصره ۱ ماده ۲ تعرفه سال ۱۴۰۲ از تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب شورای اسلامی شهر مراغه)
شماره دادنامه: 140431390002312216
تاریخ دادنامه: 1404/9/11
شماره پرونده: 0204412
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای پرویز دهقانی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مراغه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 1 بند 15 ماده 4 تعرفه سال 1399، تبصره 1 بند 28 ماده 3 تعرفه سال 1400، تبصره 1 بند 27 ماده 3 تعرفه سال 1401 و بند 24 و تبصره 1 ماده 2 تعرفه سال 1402 از تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب شورای اسلامی شهر مراغه
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 1 بند 15 ماده 4 تعرفه سال 1399، تبصره 1 بند 28 ماده 3 تعرفه سال 1400، تبصره 1 بند 27 ماده 3 تعرفه سال 1401 و بند 24 و تبصره 1 ماده 2 تعرفه سال 1402 از تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب شورای اسلامی شهر مراغه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
” مصوبه بند 24 ماده 2 و تبصره 1 آن از تعرفه عوارض سال 1402 شورای اسلامی شهر مراغه در راستای تضییع حقوق شهروندان تکلیف کرده است قبل از پرداخت عوارض صدور پروانه احداث ساختمان موضوع ماده 2، در املاک قولنامه ای و املاکی که بدون پرداخت حقوق شهرداری از طریق ماده 147 و 148 اقدام به اخذ سند نمودهاند برابر ضوابط ماده 10 این تعرفه از طریق واحد املاک شهرداری اقدام خواهد شد و ضوابط ماده 10 با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین و تغییر کاربری عرصه در اجرای طرحهای توسعه شهری، در بند 13 مقرّر داشته -که ابتدا سهم ورود به محدوده ملک موضوع ماده 30 تعرفه عوارض در صورت شمول از کل پلاک اخذ خواهد شد، سپس از باقیمانده ملک سهم 43 و 75 درصدی شهرداری یعنی موضوع ماده 31 تعرفه عوارض راجع به سهم شهرداری از بابت تفکیک محاسبه و نهایتاً از باقیمانده، عوارض ارزش افزوده خدمات شهرداری محاسبه و اخذ خواهد شد .
همان طور که ملاحظه میشود طبق بند 24 ماده 2 ناظر به ماده 10 و مواد 30 و 31 تعرفه، شهروندانی که متقاضی صدور پروانه احداث ساختمان برای املاک خود که دارای اسناد قولنامه یا سند رسمی مأخوذه از طریق ماده 147 و 148 می باشد قبل از پرداخت عوارض صدور پروانه احداث باید عوارض موضوع ماده 30 یعنی سهم ورود به محدوده شهر و ماده 31 یعنی عوارض تفکیک و همچنین عوارض ارزش افزوده خدمات شهرداری را بپردازند.
مع الوصف حکم موضوع بند 24 ماده 2 و تبصره آن یعنی تعلّق عوارض تفکیک و عوارض ارزش افزوده خدمات شهرداری به ویژه به لحاظ مطلق بودن موضوع آن یعنی املاک با هر متراژ و با هر نوع سند و با هر تاریخ صدور، مغایر صریح قانون و رویه قضایی و آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در ذیل بیان میگردد، میباشد .
1- به صراحت اصول 4 و 51 از قانون اساسی و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت دریافت هرگونه وجه و مازاد بر حکم مقنن در قبال ارایه خدمات خلاف قانون است و در صورت دریافت مشمول قاعده فقهی لاضرر می باشد.
2- وفق نظریات شماره 840 مورخ 1374/11/12 و شماره 569 سال 1375 شورای نگهبان وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند قانونی داشته باشد .
3- به موجب مفاد بند (الف) تبصره 1 از ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد اعلام شده ممنوع است و عوارض ابلاغی باید مطابق ضوابط این قانون باشد.
4- به استناد مواد 5، 7 و 10 دستورالعمل اجرایی موضوع 1401 وزارت کشور عناوین عوارض صرفاً محدود به عناوین مندرج در این دستورالعمل است و صرفاً شاخصهای مندرج در این دستورالعمل ملاک محاسبه عوارض میباشد و در غیر این صورت قابل وصول نمیباشد .
به موجب منطوق و مفهوم آرای متعدّد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال در مصوبات شوراها مغایر قانون اعلام گردیده است.
حکم مقرّر در ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوّب 1390 و تبصره 3 آن، صرف نظر از این که مطابق ماده 4 قانون مدنی عطف به ماسبق نمیشود یعنی حاکم بر اسناد رسمی با تاریخ قبل از اصلاح ماده 101قانون شهرداری نمیشود ملاحظه میگردد که اطلاق بند 24 ماده 2 تعرفه، شامل اراضی کمتر و بیشتر از 500 مترمربع و دارای اسناد رسمی صادره قبل و بعد از 1390 یعنی تاریخ اصلاح ماده 101 قانون شهرداری میشود، در حالی که هر کدام از آنها واجد احکام متفاوتی هستند به ویژه که قطعات اراضی که زیر 500 متر مربع و دارای سند رسمی قبل از 1390 می باشند از پرداخت خدمات عوارض معاف میباشند. لذا حکم مزبور مغایر صریح قانون و رویه قضایی و آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده و در تصویب آن تجاوز از اختیارات قانونی صورت گرفته است .
وجه دوم بطلان مقرره موصوف از حیث جریان عوارض ارزش افزوده خدمات شهرداری است. بدین مضمون که چنین عوارضی به عنوان عوارض قانونی در راستای اجرای قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره یک ماده 2 شناسایی نشده و علاوه بر آن شهرداری در این خصوص خدماتی ارایه نمیکند تا از قِبل آن، چیزی دریافت کند.
لذا تقاضای ابطال مقرره های مورد شکایت را دارم.”
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
“ تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب شورای اسلامی شهر مراغه
تعرفه سال 1399
15- در اراضی زیر 500 متر مربع دارای سند ثبتی رسمی که فاقد مجوّز تفکیک عرصه می باشند در صورتی که کاربری پلاک در طرح های توسعه جدید مسکونی باشد قبل از صدور پروانه ساختمانی ابتدا عوارض ارزش افزوده خدمات شهرداری برای هر متر مربع برابر با 170p و در صورتی که تجاری باشد برای هر متر مربع برابر 180p محاسبه و اخذ خواهد شد.
تبصره 1: در املاک قولنامه ای (به هر متراژ) و املاکی که بدون پرداخت حقوق شهرداری از طریق ماده 147 و 148 اقدام به اخذ سند نموده اند برابر ضوابط ماده 15 این تعرفه از طریق واحد املاک شهرداری اقدام خواهد شد.
تعرفه سال 1400
ماده 3- عوارض صدور پروانه ساختمان
……………….
28- در اراضی زیر 500 متر مربع دارای سند ثبتی رسمی که فاقد مجوّز تفکیک عرصه می باشند در صورتی که کاربری پلاک در طرح های توسعه جدید مسکونی باشد قبل از صدور پروانه ساختمانی ابتدا عوارض ارزش افزوده خدمات شهرداری برای هر متر مربع برابر با 170p و در صورتی که تجاری و یا سایر کاربری ها باشد برای هر متر مربع برابر 180p محاسبه و اخذ خواهد شد.
تبصره 1: در املاک قولنامه ای (به هر متراژ) و املاکی که بدون پرداخت حقوق شهرداری از طریق ماده 147 و 148 اقدام به اخذ سند نموده اند برابر ضوابط ماده 14 این تعرفه از طریق واحد املاک شهرداری اقدام خواهد شد.
تعرفه سال 1401
ماده 3-
……………………….
بند 27- در اراضی زیر 500 متر مربع دارای سند ثبتی رسمی که فاقد مجوّز تفکیک عرصه می باشند در صورتی که کاربری پلاک در طرح های توسعه جدید مسکونی باشد قبل از صدور پروانه ساختمانی ابتدا عوارض ارزش افزوده خدمات شهرداری برای هر متر مربع برابر با 170p و در صورتی که تجاری و یا سایر کاربری ها باشد برای هر متر مربع برابر 180p محاسبه و اخذ خواهد شد.
تبصره 1: در املاک قولنامه ای (به هر متراژ) و املاکی که بدون پرداخت حقوق شهرداری از طریق ماده 147 و 148 اقدام به اخذ سند نموده اند برابر ضوابط ماده 14 این تعرفه از طریق واحد املاک شهرداری اقدام خواهد شد.
تعرفه سال 1402
ماده 2- …………..
بند 24- در املاک قولنامه ای (به هر متراژ) و املاکی که بدون پرداخت حقوق شهرداری از طریق ماده 147 و 148 اقدام به اخذ سند نموده اند برابر ضوابط ماده 10 این تعرفه از طریق واحد املاک شهرداری اقدام خواهد شد.
تبصره 1- این عوارض هنگام اخذ هر نوع مجوّز یا صدور پاسخ استعلام ادارات (گواهی بانکی، نقل و انتقال، انشعابات و …) قابل اخذ خواهد بود.”
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/9/11 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً قانونگذار براساس ماده 101 قانون شهرداری (اصلاحی مصوّب 1390/1/28) مقرّر کرده است: «ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشهای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشهای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید تسلیم شهرداری مینماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود…» و برمبنای تبصره 3 ماده مذکور مصوّب 1390/1/28: «در اراضی با مساحت بیشتر از 500 متر مربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت مینماید. شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» ثانیاً در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 140109970905810107 مورخ 1401/1/20 وضع عوارض تفکیک در حدی که شامل اراضی زیر 500 متر مربع میشود خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است. ثالثاً به موجب ماده 4 قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر این که در خود قانون مقرّرات خاصی نسبت به این موضوع اتّخاذ شده باشد. رابعاً برمبنای ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوّب سال 1394: «شهرداری ها مکلّفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یا تعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند و درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری ها ممنوع است…» با توجه به مراتب فوق، اطلاق تبصره 1 بند 15 ماده 4 تعرفه عوارض محلی سال 1399، تبصره 1 بند 28 ماده 3 تعرفه عوارض محلی سال 1400، تبصره 1 بند 27 ماده 3 تعرفه عوارض محلی سال 1401 و بند 24 و تبصره 1 ماده 2 تعرفه عوارض محلی سال 1402 شهرداری مراغه در حد تسرّی مقرّرات تفکیک یا افراز اراضی به اراضی کمتر از 500 متر مربع و همچنین عطف به ماسبق شدن مقرّرات مزبور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری