رای شماره شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۴۳۶۷مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری ( موضوع: ابطال ماده ۲ (تحت عنوان قدرالسهم سرانه خدمات حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری کمتر از ۵۰۰ مترمربع) و ماده ۱۳ (تحت عنوان عوارض تغییر کاربری) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه)
شماره دادنامه: 140431390002614367
تاریخ دادنامه: 1404/10/9
شماره پرونده: 0300640
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 2 (تحت عنوان قدرالسهم سرانه خدمات حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری کمتر از 500 مترمربع) و ماده 13 (تحت عنوان عوارض تغییر کاربری) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1400 و 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره 481190 مورخ 1402/12/22 اعلام کرده است که:
” ماده 13 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال های 1400 و 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه موضوع اخذ عوارض تغییر کاربری و ماده 2 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال های 1400 و 1401 موضوع اخذ عوارض تفکیک از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می شود:
الف- قوانین و مقرّرات راجع به اخذ عوارض تغییر کاربری
1- براساس ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوّب 1351/12/22، «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان یا فرمانداری کل به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار یا فرماندارکل و به عضویت رییس انجمن شهرستان و شهردار و نمایندگان وزارت فرهنگ و هنر و آبادانی و مسکن و نماینده مشاور تهیه کننده طرح انجام می شود. آن قسمت از نقشه های تفصیلی که به تصویب انجمن شهر برسد برای شهرداری لازم الاجرا خواهد بود. تغییرات نقشه های تفصیلی اگر در اساس طرح جامع شهری مؤثر باشد باید به تأیید شورای عالی شهرسازی برسد.
2- طبق ماده 6 قانون مذکور، «در شهرهایی که دارای نقشه جامع می باشند ثبت کل مکلّف است در مورد هر تفکیک طبق نقشه ای که شهرداری براساس ضوابط طرح جامع تفصیلی یا هادی تأیید کرده باشد اقدام به تفکیک نماید و در مورد افراز دادگاه ها مکلّفند طبق نقشه تفکیکی شهرداری اقدام نمایند. هرگاه ظرف مدّت چهار ماه نقشه تفکیکی از طرف شهرداری حسب مورد به ثبت یا دادگاه ارسال نشود ثبت یا دادگاه نسبت به تفکیک یا افراز رأساً اقدام خواهد نمود.»
3- مضافاً، طبق آرای شماره 98099709058112472 مورخ 1398/8/28، 9410090905800350 مورخ 1394/3/25، 9410090905800783 مورخ 1394/6/24، 9610090905800564 مورخ 1396/6/14 و 9610090905801030 مورخ 1396/10/12 صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، هرچند طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با درنظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده است و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقرّرات مربوطه تجویز شده است. لیکن در بند 4 ماده 22 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال 1380 با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرّر گردیده است: «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداری توسط سرمایه گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد.»
همچنین در بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1389/10/25 وضع عوارض برارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری مُجاز شمرده است. لیکن تعیین عوارض تغییر کاربری درمواردی که تغییر کاربری در مرجعی غیر از شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی انجام شده است، مغایر قانون و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر است. لذا با توجه به این که تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی نمی باشد به طریق اولی نمی تواند در این خصوص وضع قاعده نماید. بنابراین، وضع عوارض تغییر کاربری بدون مجوّز کمیسیون ماده 5 شهرسازی و معماری، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است.
نتایج بررسی برخی از پرونده ها در این بخش، حاکی از آن است؛ شهرداری برخلاف ضوابط برشمرده بدون اخذ مجوّز کمیسیون ماده 5 شهرسازی و معماری، اقدام به تغییر کاربری و دریافت عوارض آن براساس ماده 13 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی درسال های 1400 و 1401 در زمان صدور پروانه های ساختمانی نموده است.
ب- اخذ عوارض تفکیک
4- طبق ماده 101 قانون شهرداری مصوّب سال 1390/2/13، ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها، از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرّر و عدم تعیین تکلیف از سوی شهرداری مالک می تواند خود تقاضای تفکیک یا افراز را به دادگاه تسلیم نماید. دادگاه با رعایت حداکثر نصاب های مقرّر در خصوص معابر، شوارع و سرانه های عمومی با اخذ نظر کمیسیون ماده 5، به موضوع رسیدگی و اتّخاذ تصمیم می نماید.
کمیسیون ماده 5 حداکثر ظرف دو ماه باید به دادگاه مذکور پاسخ دهد.در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصیلی در چهارچوب سایر ضوابط و مقرّرات، به موضوع رسیدگی و رای مقتضی صادر می نماید. وفق تبصره 3 ماده فوق الذکر، شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.
5- طبق آراء شماره 735-9610090905800732 مورخ 1396/8/2 و 9809970905813070 مورخ 1398/11/1 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، دریافت عوارض ناشی از تفکیک اراضی کمتر از 500 مترمربع به لحاظ مغایرت با تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها مصوّب سال 1390 خلاف قانون است.
ارزیابی های صورت گرفته نشان می دهد شهرداری برخلاف ضوابط فوق اقدام به اخذ عوارض تفکیک براساس ماده 2 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی درسال های 1400 و 1401 نموده است.
ج- استنتاج، اظهارنظر و پیشنهاد
6- با عنایت به مفاد بند (الف) گزارش، طبق آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تعیین عوارض تغییر کاربری در مواردی که تغییر کاربری در مرجعی غیر از شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی انجام شده است، مغایر قانون و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر است. نتایج بررسی برخی از پرونده ها در این بخش، حاکی از آن است شهرداری برخلاف ضوابط برشمرده بدون اخذ مجوّز کمیسیون ماده 5 شهرسازی و معماری، اقدام به تغییر کاربری و دریافت عوارض آن براساس ماده 13 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال های 1400 و 1401 در زمان صدور پروانه های ساختمانی نموده است.
7- با عنایت به مفاد بند (ب) گزارش، طبق آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، دریافت عوارض ناشی از تفکیک اراضی کمتر از 500 متر مربع به لحاظ مغایرت با تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوّب سال 1390 خلاف قانون است. ارزیابی های صورت گرفته نشان می دهد؛ شهرداری برخلاف ضوابط فوق اقدام به اخذ عوارض تفکیک براساس ماده 2 دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال های 1400 و 1401 نموده است.
بنا به مراتب، دراجرای تبصره 2 بند (د) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ابطال مواد 2 و 13 از دفترچه تعرفه عوارض، بهای خدمات و سایر درآمدهای وصولی در سال های 1400 و 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه از تاریخ تصویب مورد تقاضا است. “
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” تعرفه عوارض، بهای خدمات سال 1400 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه
ماده 2- قدرالسهم سرانه خدمات عمومی حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری کمتر از 500 متر مربع
قدرالسهم تفکیک در اصطلاح حقوق ثبت عبارت است از تجزیه کردن مال غیر منقول به قطعات کوچک تر.
عوارض ارزش افزوده حاصل از قدرالسهم تفکیک و افراز عرصه زیر 500 مترمربع برای قطعات مسکونی و تجاری:
قطعات مسکونی: T=1P*S =Pارزش معاملاتی
قطعات تجاری: T=2P*S =Sمساحت زمین
بند (1): اشخاصی که با توجه به قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوّب 1390/1/28 زمین های بالای 500 مترمربع را تفکیک نموده اند، مشمول پرداخت نخواهند بود.
افراز- عبارت است از جدا کردن سهم مشاع شریک با شرکاء، به عبارت دیگر تقسیم مال غیرمنقول مشاع بین شرکا به نسبت سهم آنان یا تقسیم مال منقول و یا غیر منقول، خواه به تراضی باشد یا به حکم دادگاه.
ماده 13- عوارض تغییر کاربری
برابر نامه [شماره] 96/1797/42/80 مورخ 1396/9/22 استانداری گیلان، هزینه های بررسی تغییرات طرح تفصیلی و ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک و اراضی (زمین و ساختمان) عوارضی به شرح ذیل بر آنها مترتّب می شود:
کاربری فعلی: فضای سبز – آموزشی، ورزشی، پارکینگ و مذهبی و … – صنعتی، اداری، انباری و فرهنگی و درمانی تجهیزات و تأسیسات شهری خدمات اتومبیل و … – مسکونی – پارکینگ تجاری – تجاری مسکونی – تجاری متمرکز
کاربری مورد تقاضا:
فضای سبز – …… – …… – …… – …… – …… – …… – …… .
آموزشی، ورزشی، مذهبی و درمانی و … – 75% – …… – …… – …… – …… – …… – …… .
صنعتی، اداری، انباری، فرهنگی و درمانی و تجهیزات و تأسیسات شهری، خدمات اتومبیل و پارکینگ و … – 4 – 1/5 – …… – …… – …… – …… – …… .
مسکونی – 4/5 – 1/75 – 2 – …… – …… – …… – …… .
پارکینگ تجاری – 5/25 – 3 – 3/25– 3 – …… – …… – …… .
تجاری مسکونی – 6/5 – 4 – 4/25 – 5 – 1/5 – – …… .
تجاری متمرکز – 7/5 – 5 – 5/25 – 6 – 3 – 2 – …. – ….. .
(در صورتی که پرونده منجر به صدور رای کمیسیون ماده صد گردد با حفظ کاربری عرصه، تغییر کاربری اخذ نخواهد شد.)
تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوّب شورای اسلامی شهر آستانه اشرفیه
ماده 2- عوارض قدرالسهم سرانه خدمات عمومی حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری کمتر از 500 مترمربع قبل از سال 1390.
قدرالسهم تفکیک در اصطلاح حقوق ثبت، عبارت است از تجزیه کردن مال غیر منقول به قطعات کوچک تر.
عوارض ارزش افزوده حاصل از قدر سهم تفکیک و افراز جهت تأمین سرانه ها عرصه زیر 500 مترمربع برای قطعات مسکونی و تجاری سایر کاربری ها (صنعتی، ورزشی آموزشی و غیره):
قطعات مسکونی: T=2P*S =Pارزش معاملاتی قطعات
تجاری: T=3P*S =Sمساحت زمین
سایر کاربری ها (صنعتی، ورزشی، آموزشی و غیره): T=1/5P*S
بند (1): اشخاصی که با توجه به قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوّب 1390/1/28 زمین های بالای 500 متر مربع را تفکیک نموده اند، مشمول پرداخت نخواهند بود.
افراز- عبارت است از جدا کردن سهم مشاع شریک با شرکاء، به عبارت دیگر تقسیم مال غیر منقول مشاع بین شرکاء به نسبت سهم آنان یا تقسیم مال منقول و یا غیر منقول خواه به تراضی باشد یا به حکم دادگاه.
تقسیم: اعم است از تفکیک و افراز و غیر آن مثل ترکه متوفی که بین ورثه تقسیم می شود و می تواند شامل هرگونه اموال (منقول و غیر منقول) باشد. تفکیک اراضی به دو شکل صورت می گیرد:
1- اراضی که با رعایت قوانین، حد نصاب های تفکیک و ضوابط و مقرّرات آخرین طرح جامع و تفصیلی مصوّب در محدوده شهرها به قطعات کوچک تر تقسیم شده باشند.
2- قدرالسهم سرانه خدمات عمومی حاصل از عوارض بدون مجوّز شهرداری از سال 90 به بعداً زمین مورد نظر توسط کمسیون ارزیاب معاملات شهرداری تعیین قیمت شده و سپس یک هشتم مبلغ کارشناسی از مبلغ کل زمین دریافت می گردد.
عبارت است از وصول عوارض روز از اراضی فاقد سند مالکیت و یا اراضی که بدون اعمال ماده 101 تفکیک شده اند( ماده 147، 133 و 148) بابت تأمین خدمات عمومی و تأمین معابر از قدرالسهم تفکیک شده و همچنین اراضی و املاکی که قبل و بعد از سال 1382 و بدون اذن شهرداری تفکیک گردیده و سند صادر شده است.
3- عوارض تفکیک آپارتمان: به واحدهای مسکونی ، تجاری، صنعتی و اداری که طبق شیوه نامه تفکیک آپارتمان ها و سایر مقرّرات تفکیک می شوند به ازای هر واحد مبلغ 6/000/000 ریال تعلّق می گیرد.
ماده 13 عوارض تغییر کاربری:
برابر رای شماره 1308 [9710090905801308] مورخ 1397/5/9 هیات عمومی و رای شماره 74 مورخ 1398/3/8 هیات تخصّصی شوراهای اسلامی هزینه های بررسی تغییرات طرح تفصیلی و ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک و اراضی (زمین و ساختمان) عوارضی به شرح ذیل بر آنها مترتّب می شود:
کاربری فعلی: فضای سبز گردشگری – آموزشی، ورزشی، پارکینگ و مذهبی و …. – صنعتی، اداری، انباری و فرهنگی و درمانی، تجهیزات و تأسیسات شهری، خدمات اتومبیل و … – مسکونی – پارکینگ تجاری – تجاری مسکونی – تجاری متمرکز
کاربری مورد تقاضا:
فضای سبز – ….. – ….. – ….. – ….. – …..- …..- ….. .
آموزشی، ورزشی، مذهبی و درمانی و … – 2 – ….. – ….. – ….. – ….. – ….. – ….. .
صنعتی، اداری، انباری، فرهنگی و درمانی، تجهیزات و تأسیسات شهری، خدمات اتومبیل و پارکینگ و … – 5 – 2/5 – ….. – ….. – ….. – ….. – ….. .
مسکونی – 5/5 – 3/5 – 3 – ….. – ….. – ….. – ….. .
پارکینگ تجاری – 6/25 – 4 – 4 – 4 – ….. – ….. – ….. .
تجاری مسکونی – 7/5 – 6/5 – 5/25 – 6/5 – 2/5 – ….. – ….. .
تجاری متمرکز – 8/5 – 7/5 – 6/25 – 7 – 5 – 4 – …. .
(در صورتی که پرونده منجر به صدور رای کمیسیون ماده صد گردد با حفظ کاربری عرصه، تغییر کاربری اخذ نخواهد شد.)”
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/9 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. قانونگذار براساس ماده 101 قانون شهرداری (اصلاحی مصوّب 1390/1/28) مقرّر کرده است: «ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشهای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشهای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید تسلیم شهرداری مینماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود…» و برمبنای تبصره 3 ماده مذکور مصوّب 1390/1/28: «در اراضی با مساحت بیشتر از 500 متر مربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت مینماید. شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» با توجه به مراتب فوق، ماده 2 تعرفه عوارض محلی سال های 1400 و 1401 شهرداری آستانه اشرفیه که تحت عنوان قدرالسهم سرانه خدمات حاصل از تفکیک اراضی بدون مجوّز شهرداری به تصویب رسیده، از حیث تسرّی مقرّرات تفکیک یا افراز اراضی به اراضی کمتر از 500 متر مربع خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود.
ب. با توجه به این که هرگونه تغییر و تصویب کاربری درخصوص اراضی واقع در محدوده شهر در صلاحیت کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری بوده و شوراهای اسلامی شهر و شهرداری ها فاقد هرگونه اختیار قانونی در تصویب و یا تغییر کاربری هستند، لذا تعیین سهم مشخص از عرصه بابت تغییر کاربری به نفع شهرداری خلاف قانون است و ماده 13 تعرفه عوارض محلی سال های 1400 و 1401 شهرداری آستانه اشرفیه که تحت عنوان عوارض تغییر کاربری به تصویب رسیده و متضمن همین حکم است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری